邢倩男
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）
摘 要：信息公开是保障公众知情权，建设“阳光政府”，法治国家的必经之路。对信息公开的决策直接影响公开的效果，政府作为信息主导权的拥有者，媒体作为信息的传播者，其决策行为至关重要。但在公共事件中，这两大主体的决策却并不尽如人意。本文从双方决策行为入手，基于“三鹿毒奶粉”事件，分析政府与媒体的具体决策，存在的决策问题，并提出解决方案。
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关键词 ：政府；媒体；信息公开；决策
中图分类号：G20文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）19-0160-02
收稿日期：2015-06-15
作者简介：邢倩男（1994-），女，汉，山东省章丘市人，本科在读。
一、信息公开的必要性与重要性
随着经济，社会的发展，公众获取信息的诉求和热情愈加强烈，公众享有信息自由和对公共事件的知情权。在这两大权利保障的基础上，信息公开成为法制国家行政现代化的标志，成为现代国家机关行使职权和履行职责的一项基本原则，建设“阳光政府”势在必行。
我们要认识到，通过适当的方式将信息公开，不但是保障知情权的基础，也是防止信息垄断，保障民主的基本要求.[1]其次，推进信息公开，有利于建设“阳关政府”，塑造政府公正透明，高效廉洁的良好形象，提高公信力。最后，信息公开是媒体发声表达的前提，也是媒体履行好“第四方”监督的必要条件。因而，不论是对政府，媒体还是社会公众，信息公开的重要性都不言而喻。
二、政府与媒体在信息公开中的决策
在信息公开的过程中，决策是公开的前提，首先应当确定哪些信息应当公开，哪些信息需要保密。政府和媒体作为信息公开的两大主体，他们的决策方式不容忽视，这不仅影响信息的公开，也反映了他们面对公共事件的态度。我国的信息公开虽已进入发展的新阶段，但在现实的信息公开工作中，仍存在不足有待改进。下面本文将结合三鹿“毒奶粉”这一全国性事件，从事件的初期发酵到发展蔓延，探析政府和媒体在其中的具体表现，发现二者的决策问题所在。
（一）信息公开中的政府
1.政府的角色
信息主体
政府拥有信息的主导权。无论是政府事务，还是社会公共事件，政府都是在同样的时间内掌握信息最充分的主体。只有政府保证信息公开，渠道畅通，信息才能更快捷的通过各种渠道传播。
媒体信息公开的后盾
政府具有信息分配权。媒体的信息多来源于政府，尤其是官方媒体，可以说是众媒体中与政府联系最紧密的一方。政府信息一般主要通过官方媒体公开和扩散，因而在政府的领导支持下，官方媒体在信息公开中的权威性和意识形态性也较强。
2.政府的决策
政府在信息公开中原本拥有最强大的信息源，但现实中，政府对公共事件信息公开的表现却不尽人意。回顾三鹿毒奶粉事件政府的作为，在事件的不同阶段政府的决策如下。
事发前，官商勾结，隐瞒事实。政府决策的失误与官员的失职加剧了三鹿事件的恶化.[2]据河北省副省长杨崇勇介绍，政府早在2005年就得知三鹿集团在奶中加入三聚氰胺，但除了对奶源的初步检验外，政府再无其他预警或举措。2008年8月2日，三鹿集团向石家庄政府报告奶粉可能存在问题，但市政府没有向社会公布信息，直到9月9日才向省级政府报告。信息的迟报贻误了政府决策的最佳时机。此外，政府与官商勾结，政府协助企业管控媒体，封锁信息。
事发时，消极决策。事件披露后，政府没有发挥好新闻发言人的作用，而是消极决策，迟迟不公布实情，错过时机。同时，政府不与媒体协作，使小道消息一时间占据主导，反而使事件向反方向发展。
事发后，积极应对。实情披露后，危机已上升为国际性事件，迫于公众，受害者等各方压力，政府转变为积极应对。[3]首先由卫生部牵头，对受害者进行赔偿，随后国务院审议通过了《乳品质量安全监督管理条例（草案）》，问责“黑名单”官员，并向公众公开《缺陷产品召回管理条例（征求意见稿）》征求公众意见。同时，中央拨付3个亿救助奶农。
3.政府决策存在的问题
从以上政府在事件中的具体决策来看，政府在信息公开当中遵循了错误的决策原则，其决策主要有以下问题：
①经验决策
[4]政府受传统决策思维中“内松外紧”，“大事化了，小事化无”的影响，坚持因袭型价值观，经验决策。在该事件中，政府单纯保障民族企业的利益，包庇事实，通过各种行政手段影响媒体报道。政府的因袭型决策，剥夺了公众知情权和媒体的新闻自由，不但没有化解危机，反而使危机蔓延，酿成全国性危机。
②错误应用“中庸”决策观
我国传统决策观中的“中庸”决策强调不偏不倚，适可而止，不至于走向极端。但政府却将其错误应用，不加分析的的追求“两害相权取其轻”，“不求无功，但求无过”的结果。信息的公开对于缓解危机十分重要，但结果可能会牵涉相关部门自身利益，不但“无功”反而“有过”，这对于政府官员来说是信息“公开不当”。因此，政府部门的决策保障自身利益，忽视公共利益，消极协调。
③利益博弈后的“理性”决策[5]
一方面，是公共利益与政府私利的博弈。公共选择理论指出，在公共选择中人的行为遵循效用最大化原则，人们会在其中寻求自身目标的实现[6]。这说明，政府拥有私利且会影响决策。在事件中信息的公开会使政府行为受到公众监视，难逃重责。因而在初始时期，石家庄政府得知实情后，在自身利益与公共利益的博弈中貌似“理性”的进行了有利于自身发展的决策，不向上级政府报告，实则延误了时机，使危机在全国蔓延。
另一方面，是企业利益与公共利益的博弈。三鹿企业从乳业合作社发展为大型企业集团，受到了政府的高度信任和支持。而奶粉问题一旦被披露，就意味着企业形象倒塌，民族企业失败，对奶制品行业是巨大的冲击，国家免检程序也将受到质疑。在企业利益与公众利益的博弈中，政府选择了企业利益，不上报实情，不给予公众回复，对公众造成生命危害，影响了政府形象。
（二）.信息公开中的媒体
1.媒体的角色
?信息传递者
媒体的功能在于信息的传递并保证信息的时效性和真实性。传统意义上，媒体被定义为党和政府的“喉舌”，是政府面向公众的代言人，更趋近于被动决策。传统媒体虽然能传播更准确，官方的信息给大众，但时效性差。新兴媒体虽时效性强，涉及面广，但也存在管制松散，虚假信息蔓延的问题。
公共部门决策的监督者[7]
媒体作为监督的“第四方”主体，将信息公开有利于使公共事件与公共权力在监督下运行。而社会责任论也要求媒体不仅要传播信息，还要履行社会责任，发挥“社会公器”作用，加强自律，坚持新闻专业主义。
2.媒体的决策
在“毒奶粉”事件中，媒体的具体决策有两大特点。
一方面，信息公开隐瞒真相。在危机蔓延前，2008年9月10日兰州市某医院收治了一名仅8个月的患输尿管结石的婴儿引发关注，由此开始了对婴儿奶粉质量的怀疑。但对此，不仅当地媒体默不作声，其他地方媒体媒体也集体失语，知情不报，以“某品牌奶粉”带过。直到[2]2008年9月14日，《东方早报》的《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》一文“点名”报道，才将三鹿企业披露。媒体不但未披露真相，还一味地掩盖事实，使危害蔓延。
另一方面，这一时期媒体的报道明显不足。[8]在报道数量上，文章只有100多篇，而在事件曝光后，仅9月12日一天报道数量就达600多篇。在介入媒体的数量上，事发前仅有90家，且集中于甘肃，广东，重庆。官方媒体极少介入，在河北省各级党报中，几乎看不到此类报道，缺乏影响力。而事发后，9月12日就有280多家媒体报道。
3.媒体决策存在的问题
①决策权小
政府信息的公开需要媒体报道的传播，而媒体报道的素材需要政府对内容的公开。在这里，我们同样将媒体分为两种进行分析。
在信息公开的决策中官方媒体占主导。[9]我国的官方媒体多为党和政府领导下的党营媒体，能充分获得官方准确信息，但同时，受到政府的严密管控，什么该报道什么不该报道，官方媒体缺少自主权。相对而言，非官方媒体与新媒体的自主性较强，但这类媒体又难以获得充分准确的信息，错失了公开信息的机会。因此，媒体在信息公开中其实拥有较少的决策权，只能配合与被领导。
②被动决策
由于媒体在信息公开方面的决策权较小，不免受制于政府，被动决策。2008年10月1日的《人民日报》上发表了题为《三鹿事件为何迟报》的新闻，说明事发前三鹿以公开实情会对社会造成负面影响为由，要求政府对媒体“管控协调”，以强权加于媒体。同时，政府与三鹿集团相互勾结，协助企业管控媒体，实施信息封锁政策。因此，媒体失语。
③利益博弈
在媒体的利益博弈中，自身利益与公众利益相互纠结，新闻监督存在风险。虽然媒体及时报道有利于提高人们的警惕，保障公众知情，防止危机蔓延。但媒体的自身利益却在博弈中胜出。三鹿集团是重点扶植的民族企业，若报道有误，不仅对企业的冲击大，相关媒体也将面临多方谴责和法律困境，甚至无法生存。因此，媒体在此利益博弈中“理性”地选择了隐瞒信息。
三、如何做好信息公开的决策
（一）.政府应如何决策
1.实事求是的思想路线[10]
实事求是的思想路线是唯物辩证法在中国的运用和发展，也应当是我国政府在信息公开决策中应当奉行的思想路线。危机出现时，政府应从实际出发，而不是从传统经验或是自身利益出发；应尊重事实，重视公共利益，而不是掩盖信息。在事件发生后，政府也应当实事求是，积极应对，而不是一味否认，消极协调。
2.调查研究和群众路线的方法
调查的目的在于了解客观实际，政府决策应在调查研究客观情况之后做出，而不是仅凭经验，惯例进行决策。同时，在决策时应坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，公众利益至上，保障公众对公共事件信息的知情权。
3.尊重新闻自由
三鹿事件爆发后，媒体报道缩手缩脚，欲言又止，丢失了舆论监督的职能。但其责任的缺失追根溯源，是政府的管制过度导致新闻媒体丧失决策主动权，只能做出符合政府要求的新闻。没有媒体的传播，政府永远难以做好信息公开。政府应当注重媒体在信息传播中的作用，应用好自由裁量权，充分尊重新闻自由，正确引导舆论，
不可过度封锁信息，使媒体功能失调。
（二）媒体应如何决策
1.加强责任意识，增强决策自主性
《一个自由而负责的新闻界》中提到[11]：“媒体在享有新闻自由的同时，也要自我约束，对它所服务的公众和社会负起责任。”媒体应当利用自身影响力引导社会认知，使危机变转机，这也是媒体应承担的责任。政府信息固然重要，但新闻媒体作为公众舆论的引导者，不能在危机面前“失语”，“失范”，而应当主动承担责任，发挥自身能动性。坚持新闻专业主义，敢于突破制度的条条框框，打破信息封锁，在传播渠道多元化的今天传播真实可靠的信息，保障公众知情权，提高自身公信力和影响力。
2.加强行业自律，与政府沟通合作
媒体应加强行业自律，不能单纯以经济为导向，不盲目宣传，对消费者负责。同时在决策时与政府主动沟通，协作，配合实施好新闻发言人制度，保障信息畅通。只有双方合作，才能更快更准确的向社会公众做好信息公开工作。
综上所述：危机的出现绝不是政府或媒体某一方的责任与过错，无论是政府的阻绝信息，过度管制，还是媒体的责任缺失，被动监督，都与我国信息公开现状的形成息息相关。双方应当共同改善，从决策做起，从源头上做好信息公开工作。
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参考文献：
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[3] 温美程.浅析“三鹿奶粉”事件中的政府危机管理[J].科技广场，2009，2.
[4] 贺文发；李烨辉.《突发事件与信息公开——危机传播中的政府，媒体与公众》[M]. 北京：中国传媒大学出版社：2010.
[5] 严仍昱.《政府信息公开中的利益博弈与策略》[J].河南师范大学学报，2012，9-5：77-80.
[6] 詹姆斯·Ｍ．布坎南．自由、市场与国家——80年代的政治经济学[M]．平新乔， 莫扶民，译．上海：上海三联书店，1987：125.
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[8] 彭伟步；张笑.从“三鹿奶粉事件”反思媒体责任与政府信息公开[J].传媒观察， 2009，3（下半月）.
[9] 霍卓莉.我国公共危机事件中政府与新闻媒体的互动研究[D].广东：广东海洋大学.2011.
[10] 胡象明.《公共部门决策的理论与方法》[M].北京：高等教育出版社：2007：49-52.
[11] 美新闻自由委员会.《一个自由而负责的新闻界》[M].展江，译.北京：人民大学出版社。2004，8.
（责任编辑：袁凌云）