杨 琦
（浙江财经大学，浙江 杭州 310018）
摘 要：失地农民的问题早在计划经济的时代就已经出现，而其社会保障的问题也一直没有得到很好的解决。文章从失地农民社会保障问题的产生说起，阐述了该问题的表现，分析产生问题的原因，并提出了相应的一些措施。
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关键词 ：失地农民；社会保障；原因；对策
中图分类号：D422.6文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）10-0231-02
收稿日期：2015-03-12
作者简介：杨琦（1990-），女，浙江诸暨人，浙江财经大学在读硕士，研究方向：财政理论与政策。
一、失地农民
1．失地农民概念
在我国传统意义上，长时期直接从事农业生产的劳动者被统一称之为农民。中国《宪法》、《土地管理法》等相关法律法规都明确规定农村土地归农民集体所有，而农民对土地只是具有使用权，而没有所有权。所以，所谓的农民失地就是指农民因土地被征用等原因失去了土地的使用权。
据相关统计分析，失地农民可以分为三个角度：第一，在城市化的进程中因为被国家征用土地后，农民失去了自己大部分的耕地甚至全部的耕地；第二，国家征用了他们的土地后，他们的身份由农民转化为城市居民；第三，在居住方式上，他们通常是以群体聚集的方式居住在城郊或者城内某一块特定的区域，因此被称作城市中的农村。
至于农民失去的土地从用途上大致可分为三类：第一类，原本把务农作为工作的农民因为集体土地被占用作为非农产业建设而没法继续工作；第二类，土地被占用用来建造绿化设施，在权利上还是属于农民所有，但是，事实上农民已经失去了支配自己土地的权利；第三类，不是国家而是土地开发商们申请建设用地，根据城市规划设计，将农民的土地性质改变为建设用地而进行非农产业的开发建设。
2．失地农民社会保障
失地农民问题的研究归纳为失地农民利益受损的原因、失地农民的补偿安置问题、失地农民的社会保障问题、失地农民市民化问题四个方面。其中失地农民社会保障指的是由于国家为了公共利益征用土地导致的失地情况，但是国家以及社会对此进行了补偿，在社会生活和经济等方面为他们提供照顾、帮助，如此来调节失地农民与政府之间的关系，以实现社会稳定和公平。失地农民的社会保障就是这样一种制度。
3．我国失地农民社会保障问题的产生
在我国，农民失地问题早在计划经济时代已经出现。上个世纪50年代，我国实行的城乡二元政策，将城市与农村分割，加快了工业化的进度，但是大量人口因为文化知识技术等的原因留在了农村，从事着务农行业或者简单的手工制造业。1978年改革开放以后，我国推行了家庭联产承包责任制，由此土地使用权到了农民的手里，土地收益归农民所有，也成为了农民最直接最主要的经济来源。
而随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90年代初发生过两次圈地热，那时失地农民的问题就已经产生，但是当时由于政府负责安置，征地单位按要求将失地农民录用为职工，解决失地农民的就业问题同货币、住房、划地一样，成为失地补偿的形式之一。所以当时农民失地的问题和矛盾并不是很严重。但是 2000 年以后发生了第三次大规模圈地热，农民失去土地变成一种被动的行为，无奈被征用作为建设用地，由此 “三无”农民的数量飞速增长，成了一大问题。
这么多失地农民的出现，背离了工业化、城市化的发展原本的目的，失地农民问题受到了社会的广泛关注和思考。对于失地农民而言，他们生活在农村和城市的边缘，他们所处的位置也变的比较尴尬，在一定程度上既不属于城市居民，也不属于农民，同时生活相对又比较困难，逐步成为社会发展过程中新的弱势群体。
4．研究失地农民问题的意义
所以关注失地农民的问题迫在眉睫。
首先，近几年来，失地农民的问题非但没有减弱反而越来越严重，一方面是因为没有健全的制度来保障，结果在很大程度上影响了农村的经济的良好发展。
其次，在2004年的两会提案中为政协会议的一号提案就是失地农民的问题，可见其重视程度。另外，胡锦涛总书记也曾在在中央政治局第三十一次集体学习时讲话强调，当前和今后一个时期，要重点抓好四个方面的工作，其中之一是切实维护群众土地合法权益，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。
最后，失地农民是我们推进工业化和城镇化过程中产物之一，既然产生了，就应该解决好失地农民的问题，这是构建和谐社会的要求也是促进城乡统筹发展的必然要求，我们应该秉持着科学发展观的观念，加快构建覆盖城乡居民的社会保障体系，保障好农村居民的利益，保障好失地农民的利益。
二、造成失地农民社会保障问题的原因
（一）中国失地农民社会保障存在的主要问题表现在以下几个方面：
1土地征用补偿制度混乱不统一，分税制改革后，地方财力减弱，开始依赖土地财政还出现了一些违规现象，如部分地方政府私自截留土地征收补偿款挪为它用，导致给失地农民的补偿金额非常低。
2一个现实是农民的文化水平普遍偏低，又处在工业化水平也很低的农村地区，导致农民在很长时间内都无法适应失地后的生活，而没有了土地更是使农民在生活和工作上都承受着巨大压力，感到生活没有保障，充满担忧。
3保障形式较为单一，水平低下。目前我国对农村的社会保障制度有新农合和社会养老保障制度，但是这些制度只是基本的社会保障，水平也不高，达不到基本养老的需求，容易造成失地农民生活困难，从而引发社会问题。
4社会保障的级别不高，而且没有很好的监督机制。虽然我国宪法中已经有规定为了促进社会和谐发展，社会保障系统应该是多层次的，但实际上该体系针对大多是城镇职工的社会保障，农民方面则有所欠缺。
5当前农村改革最重要的就是集体非农用地如何流转的问题，事实上这之中产生了很多不公平的问题。
（二）造成以上问题的原因主要分为两个大方面
1、方面制度、补偿方式等不健全
（1）城乡二元经济结构是这个问题的根源
户籍制度是我国特有的社会现象，因为城乡二元结构，城市和农村的政策并不统一，而户籍制度成为两种身份、两种待遇的载体，导致农村居民与城镇居民在就业、教育和社会保障等方面产生了巨大的反差。明显可以看到城市职工即使下岗失业，城市社会保障体系也会为他提供基本生活保障，而农民一旦失业，又失去了赖以生存的土地，养老保险和失业保险又提供不了支持，生活难以为继。
（2）我国现有的征地补偿方式缺乏可持续性不利于农民的长远发展
第一，其实征收土地后农民收到的补偿是很低的。若是没有被征用土地，农民可以在相当长的一段时间内靠土地作为养老保障，而所得的经济补偿按照一般农民的消费水平来计算，差不多只能维持7年左右，远远低于直接从土地获得的价值和收益。
第二，失地农民获得的货币补偿方式缺乏可持续性。土地具有价值长久、可持续性的特征，无法估算出土地的内在价值。政府对农民的征地补偿一般都是采用一次性货币补偿的办法，这种方法不具有可持续性，补偿费用的增值空间非常有限。
第三，征地补偿只是给予了纯粹的经济补偿，忽略了农民土地拥有的多样化的功能，在实际生活中，土地是农民的经济来源，务农是农民的一项工作，并且农民将其养老保障等。土地被征用后，失去了经济来源，没有了工作也没有了养老的基础，农民变相成为更加脆弱的社会群体。
2、农民自身
（1）我国失地农民进入城市后，对城市生活并不适应，一方面是思想观念与城市脱节，一方面是文化程度与与现代社会的发展要求存在着一定差距，并且由于其文化程度较低，没有专门的技术特长，导致他们失去土地后重新就业难度较大，所以无法很好的适应城市生活。
（2）中国失地农民对于社会保障制度还没有形成明确的认识，自我保障意识也比较弱。即使是医疗、养老保险等跟生活息息相关的保障项目，农民参与的积极性不高，参与意识也不强。此外，由于农民受传统思想的影响，加上社会保障政策在农村的宣传做的不够，农民不了解、不信任社会保障，当然也不愿意参与社会保障项目。
三、思考与对策
（一）正确发挥政府职能
在推进我国城镇化的过程中，地方政府在建设项目的决策过程中，将大部分精力投入了城市基础设施，眼光不够长远，也没有完全遵循科学发展观，反而为了达到自己的政绩要求，在征地过程中，出现职能越位情况，征做他用，暗中交易等等。
1提高征地补偿标准，并且使安置补偿方式多元化：避免一些地方政府层层截留而导致补偿额下降，避免政府在追求政绩的动机驱使下，会惯性地将其政治特权凌驾于农民的土地使用权及转让权之上，强制地从农民手中大规模、低价统一征用土地。
2明确界定公共利益，明确划归政府的征地范围：避免政府单方面垄断土地，从农民手中低价收入土地，转而高价卖给用地者，独占其中的土地增值收益，而引发农民与政府间的极大对立情绪。
3设置可持续发展的失地农民补偿机制。有效实现失地农民的身份更换，创造条件，扩大失地农民的财政性收入。
4要努力拓展就业空间，为失地农民创造一个良好的就业环境。
（二）对于农民自身，要提升其就业能力，增强对城市生活的适应性。
一方面，失地农民要进行必要的就业能力培训，如增强就业技能，转变就业理念等等，加强自身就业的主动意识，主动地参与到就业市场的竞争环境中去。同时，还要注重结合当地的实际就业需求，认识到自己的缺陷和不足之处，而不止是纸上谈兵，真正发挥出就业能力培训的实际作用。
另一方面，要重视失地农民的创业能力的培养，吸引农民主动参与市场到市场当中来，帮助他们了解市场，最好能实现其自主创业。同时，结合实际情况，提前分析失地农民在创业过程中可能出现的问题，制定出能够有效解决这些问题的具体对策，从而扶持失地农民，给他们自主创业提供条件。
（三）其他方面
1对失地农民的养老保障制度加以完善。
2要尽快建立关于失地农民社会保障基金的监督管理机制
3根据不同地区不同情况建立医疗保障制度
4 优化对土地征用的手续，减少违规现象，甚至可以用法律程序来强化
5对土地征用听证会制度加以完善，充分听取农民的意见
6制定出适用于征地工作的征地补偿和安置方案，保障农民的利益
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参考文献：
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（责任编辑：王兰爽）