段溢波
20世纪70年代末席卷全球的新公共管理运动，极大地促进了西方国家公共绩效管理的研究与实践，形成了一套较为成熟的理论和方法。追溯公共绩效管理的源起，分析公共绩效管理的理论基础，揭示公共绩效管理的功能，对我国政府改革无疑具有积极的借鉴意义。
一、公共绩效管理的源起
1.公共绩效考核的思想由来已久
在古代的政治算术中，就已经有了定量考核政府效率的思想。在威廉·配第的著作中，正式提出了政治算术（politicarithmetic）这个概念，提出了对有关政府的财政信息进行统计和比较的观点。18世纪德国的统计学派提出了一个统一的描述政府绩效信息的框架，类似于今天的政府统计年鉴。19世纪中期发生在英国的公共健康运动，引发了人们对定量信息的关注，特别是那些关于穷人居住条件的统计信息。随着历史的发展，对政府工作的考察范围在不断扩大，这一点为日后公共绩效管理的全面性奠定了基础。
2.绩效管理在工商管理中的运用为公共绩效管理提供了成功借鉴
在工商企业管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初泰勒《科学管理原理》中的时间、动作研究与差异工资制。法约尔的《工业管理与一般管理》把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此，绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般管理理论与方法。但绩效评估与绩效管理真正运用到公共管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。70年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效评估在公共管理中得到了广泛应用。
3.公共管理的理论研究及其知识发展为绩效管理奠定了理论基础
从历史的观点看，19世纪末到20世纪60年代西方公共行政学以效率和效益为导向，忽视了公共行政所应担负的社会责任，导致了各种社会危机。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，主张将“效率至上”转为“公平至上”。20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析，并成为公共行政的主流学派，政策执行研究将问题的焦点由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。戴维·奥斯本等主张把企业或私营部门成功的管理方法移植到政府公共部门中来，形成了企业家政府理论。胡德从现代经济学和私营管理中吸取要素，提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，从而形成了新公共管理理论。
4.日渐庞大的政府和公共部门支出给公共财政造成了巨大压力
在垄断资本主义条件下,从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发，西方国家采用对社会公共事务的积极干预主义，政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度急剧加深。政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断，推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实，以美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动，以绩效为本的公共绩效评估正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。
二、绩效管理的理论基础
（一）系统论、控制论、信息论等管理控制理论
1.系统论为绩效管理提供了指导思想
绩效管理系统由绩效评估指标体系的建立、绩效评估和反馈以及绩效评估结果应用等子系统组成。其整体性体现在它的组成部分是作为一个统一的整体存在的，离开了任何一个部分都无法达到绩效管理的目的。其集合性是指绩效管理的各个组成要素彼此关联且相互区别，既无多余也无不足。其相关性体现在绩效管理系统的各个要素是相互关联、相互制约的。其目的性是通过对组织绩效因果链中员工绩效的控制来实现部门绩效，从而实现组织绩效。其环境适应性体现在绩效管理系统存在于特定环境中，只有与外部环境相适应才具有生命力。
2.控制论为绩效管理提供了方法论
“控制”是一个有组织的系统根据内外各种变化进行调整，不断克服系统不确定性，使系统保持某种状态，是施控主体对受控主体的一种能动作用，这种作用能够使受控主体根据施控主体的预定目标而动作，并最终达到这一目标。就一般控制系统而言，有三个基本的思想：控制或限制、指导或命令、校对或检验，体现在控制系统的四类逻辑相关环节的封闭循环中。控制论的基本理念和方法在管理领域得到广泛的应用，几乎任何管理系统都没脱离这样的设计思想。现代绩效管理方法体系中也随处可见控制论的影子。
3.信息论为绩效管理提供了基础
绩效管理系统的一个基本要求就是信息反馈。评估者与被评估者之间通过各种报表、数据、指令等信息发生联系。评估者的任务就是通过信息系统了解信息、处理信息，然后做出决策，有效地组织和协调绩效管理系统的各种活动。绩效管理系统中的反馈循环过程包括绩效评估指标体系的建立、绩效沟通、绩效评估、绩效反馈、将绩效改进计划用于下一次绩效评估指标体系的建立。绩效管理结果如何，在很大程度上取决于信息的质量。所以，管理过程实质是信息过程，信息是绩效管理的基础。
（二）激励理论为绩效管理提供了直接动力
分为行为主义激励理论、认知派激励理论和综合型激励理论等三大类。行为主义激励论的理论基础是条件反射论，是通过一定手段对人的行为进行定向控制或改造以引导到预期状态。认知派激励论，分为内容型激励理论和过程型激励理论，前者注重从满足人们的生理和心理需要等激励被管理者，主要包括马斯洛的需要层次论，阿尔德弗的生存、关系、成长理论，麦克利兰的成就激励理论，赫茨伯格的双因素论等；后者着重研究从动机产生到采取行动的心理过程，包括弗罗姆的期望理论，亚当斯的公平理论，洛克的目标设置理论和海特的归因理论等。综合性激励理论则是这两类理论的综合、概括和发展，它为解决调动人的积极性问题指出了更为有效的途径。
（三）目标管理和平衡计分卡是绩效评价指标体系设计的重要理论工具
1.目标管理（ManagementByObjectives，MBO）。由德鲁克在1954年出版的《管理的实践》一书中提出。就组织绩效评价指标体系设计而言，其贡献可以分为两个方面：一是它对有效的绩效评价体系应当满足的标准的设定，组织绩效指标体系应当有助于将组织成员的贡献融合到对组织整体目标的追求中，避免个人、部门和组织绩效之间可能存在的脱节或背离。简言之，即符合战略一致性标准。二是对有助于满足上述标准的设计方法和原则的阐述。这意味着个人的绩效评价指标应该来自于其工作目标，个人的“工作目标必须根据他对上级单位的成功所做的贡献来决定”，单位的目标应该根据企业的整体目标来制定。
2.平衡计分卡（BalancedScoreCard，BSC）。是由美国的罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿提出，通过财务、顾客、内部运营、学习与成长四个层面的平衡设计，将战略实施与绩效管理相结合。平衡计分卡理论与公共绩效管理的价值取向是一致的。追求这种平衡对现代组织而言，都非可有可无，而是生死攸关的。对于政府部门和其他公共组织来说，对多种价值的平衡和对使命及组织战略的关注，更是不言而喻的事实。公共部门绩效管理的价值取向充分体现了这种平衡。
三、公共绩效管理的功能
1.标杆引导功能。绩效考核指标体系确定了绩效考核的内容，绩效目标则设置了公共部门在一定时期内要达到的标杆。不仅绩效计划的制定就是依据绩效目标这个标杆来进行，而且在绩效计划执行的过程中，绩效目标也起到标杆引导功能，在绩效计划每执行一个阶段后，公共部门就要将进展情况与绩效目标进行比较，掌握进度情况，对偏差及时矫正，确保按照绩效计划执行，实现绩效目标。
2.契约约定功能。目标承诺是公共部门的绩效目标经过“内化”后的契约，最后再上升为正式的绩效契约形式，如：目标责任书等。绩效目标的“内化”过程主要是通过广泛的参与、有效的沟通、对绩效目标的解释说明和绩效目标内容选择来实现的。所以，公共部门的绩效目标设置过程就是绩效契约约定过程，也是一个契约从“内化”向“外显”，由心理向正式契约转化的过程。
3.沟通功能。从绩效目标制定、绩效计划形成、计划执行中的反馈和指导到绩效评估、评估结果的运用以及提出新的绩效目标等都需要员工参与，需要管理者与员工双方的沟通，增强下级的认同感和可接受性，增强工作的主动性和坚持性。同时，公共绩效产出最终是为社会和公众提供公共服务，公众是公共绩效目标实现的使用者，通过公众对公共绩效目标设置与绩效考核的有效参与，能更好地满足公众需求，进一步提高公共部门的公众满意度和公信力。
4.激励功能。组织诱因机制最重要者莫过于将绩效与奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估基础上的奖惩，强化了组织的激励机制。巴纳德的组织平衡论和西蒙的贡献诱因论阐述了诱因机制的重要性。实践证明，对员工的工作进行指导，帮助他们排除工作中的障碍，对他们进行辅导教练等这些更趋于人性化的管理方式能提高员工对组织的承诺和对组织的满意感，从而激励员工的工作动机。
5.管理功能。绩效管理作不仅是一种量才的手段，也是一种管理方式。在根本上是一种关注工具、技术与方法的机制管理。机制管理相对于体制管理而言，关注价值实现与制度运行的结果，并表现为解决问题时应用的具体工具、技术和方法所构成的体系。机制管理与体制管理不同，不是一种根本制度的变革，不强求由上而下的刚性推行。绩效标准作为政府绩效管理系统化改革工具箱中的新工具，本质也是一种创新性的机制管理，寻求从工作的数量、质量、时效、程序等方面的改进来达到管理目的。
6.价值功能。一方面把官僚制对效率的追求融入政府管理的最具操作性的环节,从行政工作的数量、质量、时间等方面着手提高效率；另一方面体现了传统行政效率观念所不具备的对公平、服务、责任和回应性等价值理性的关注，超越了单纯的工具理性。绩效标准管理作为一种克服官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具，融入以人为本、公平、和谐等价值因素，引进管理作风、管理态度等柔性机制，以满足公民的需要作为组织管理的目标，更加关注人的需求和发展，实现了管理对象从“产品”到“人”的转移，内涵了工具和价值的双重理性。
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参考文献：
[1]董礼胜、刘选会.政府绩效管理过程反思[J].中国行政管理，2012（12）.
[2]方振邦、罗海元.政府绩效管理创新：平衡计分卡中国化模式的构建[J].中国行政管理，2012（12）.
[3]王艳艳.MBO、KPI、BSC绩效指标体系设计思想比较研究[J].现代管理科学，2011（3）.
作者简介：段溢波（1970.7-），男，湖北谷城人，汉族，武汉纺织大学副教授。研究方向：公共行政与公共管理。
基金项目：2014年度湖北省教育厅人文社科研究项目“人性假设的中外比较及其在管理中的运用研究”的阶段性成果，项目编号：14d036
（武汉纺织大学传媒学院）
（责任编辑：陈丽敏）