——以河南省为例
朱鸿
上海交通大学上海200030
摘要 20 世纪80 年代以来，大多数发达国家和部分发展中国家相继开展了以中期预算框架为主要模式的预算管理体制改革。十八届三中全会后，我国也将中期预算编制工作正式提上日程。如何正确认识年度预算与中期预算之间的关系与区别，同时抓住改革举措的重点与难点，成为我国当前预算体制改革需要探讨和研究的问题。
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关键词 年度；预算；中期；预算；对比分析
目前，我国各级政府仍采用传统的年度预算体制。2013 年的十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定对深化财税体制改革进行了部署，提出要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续发展。而“建立跨年度预算平衡机制”，则意味着在不久的未来我国将启动中期预算编制。在实践中，财政部在《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预[2013]372 号）中对各地“推进编制中期预算”做出了明确要求；2014 年5 月，河南省人民政府办公厅发布了《关于印发河南省省级中期财政规划编制工作方案的通知（豫政办[2014]48 号）》，正式将中期预算编制工作提上了日程。如何正确认识年度预算与中期预算之间的关系与区别，同时抓住改革举措的重点与难点，成为我国当前预算体制改革需要探讨和研究的问题。
1 年度预算与中期预算的比较
18 世纪末和19 世纪初，欧洲出现了传统的年度预算，它提供一年的政府收支计划，使得政府各部门和单位一年的工作安排更有规划，同时也为社会各界了解政府收支活动的基本信息，从而监督政府活动提供了便利。
中期预算（Medium Term Budget），通常也被称为中期预算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一个为期一般三到五年的滚动的、具有约束力的支出框架。它为政府以及各部门提供每个未来财政年度中支出预算（申请）务必要遵守的财政约束（预算限额）。简而言之，中期预算是一种预算收支安排超过一年期限的财政计划，旨在为政府及政府各部门提供各财政年度中的支出预算必须要遵守的预算限额，它能够有效控制不断增长的财政支出，强化其对年度预算的约束性，同时增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
接下来，笔者将从预算周期、预算原则、编制程序、基本内容等方面对两者进行对比分析。
1.1 预算周期方面
首先最明显的，传统的年度预算周期为一年；中期预算周期则一般为三至五年，例如：美国、英国、德国、加拿大的预算期限相对较长，为5 年；法国、新西兰、澳大利亚和俄罗斯的预算期限则为3 年。在河南省实践中确定以3 年为一周期。
1.2 预算原则与特征方面
结合学者们提出的传统预算原则，最核心的是其年度性与严格性。此外，相较于中期预算，年度预算还存在相对精确性。
年度性原则，它要求所有的政府预算都要按预算年度来编制，列出预算年度内的收支总额，不可以事先对本预算年度后的财政收支做出任何安排。该项原则意味着每年都必须重新进行一次预算，而每一次预算只能覆盖某一特定的时期。
相对精确性，指的是年度预算对预算精度的要求相对较高。原因有二：一则年度预算是一种关于公共资金如何在预算申请者之间和各项用途之间进行分配的法定方案，一经立法机关批准就成为一项法律文件。而作为一个法定的资金分配方案，年度预算中的预算收入和支出要满足两个基本要求：法律意义上的约束力，以及相对的准确和稳定性。二则由于年度预算涉及的时间跨度相对较短，预算所依托的外部环境的变化和不确定性较小，预算的精确性相对较高。
区别于年度预算，中期预算具备以下本质特征：长远性、导向性及预算估计性。
长远性，“长远”指的是预算年度后的2-4 年，即从预算年度开始的3-5 年（包括预算年度在内）。与年度预算相比，中期预算将预算的视野从1 年扩展到3-5 年，提高了政府预算和公共政策的前瞻性，并充分考虑了公共政策的连续性，也有助于反映公共政策的变化方向。
导向性主要表现为：首先，它并非一个法定的预算方案，除了保证中期预算的第一个年度必须与年度预算保持完全一致外，它并不需要立法机关的表决批准，因此它不具有强制性。其次，对于年度预算的编制，中期预算具有很强的约束力，但这并不是不可调整的，而且是必须随着时间的滚动和环境的变化进行调整的。
预算估计性，指在中期预算中，除了第一个规划年度外，所有的财政总量（包括按经济分类和功能分类的总量）都是估计数：它们是可以（并且应该）调整的，而不是一个法定的、在预算申请者之间分配资金的方案。这是由于中期预算涉及时间跨度较长，而随着时间延长使外部环境的变化和不确定性被放大，要进行准确地“预算”几乎是不可能的，因此，中期收入、支出、赤字/盈余和公共债务总量与其说是“预算”不如说是“估计”。
1.3 编制程序及内容方面
对于传统的年度预算编制程序此处不再一一赘述。至于中期预算编制程序，以河南省印发的《关于印发河南省省级中期财政规划编制工作方案的通知（豫政办[2014]48 号）》为例。根据部门预算的编审程序，再结合规划编制特点，河南省级中期财政规划编制可划分为前期准备（5 月中旬前）、部门建议（5 月下旬-8 月）、财政初审（9月-10 月）、部门修改（11 月）、审核批准（12 月）、批复告知（次年1月-2 月）六个阶段。（具体措施参见河南省省级部门预算编制操作规程）
笔者通过对比河南省两种省级预算管理体制的具体编制程序发现：两种预算体制的编制程序各个阶段流程大致相同，编制时间安排也基本一致。主要的不同之处在于每一流程中所涉及到的编制内容，具体内容对比如下表2 所示：
2 年度预算与中期预算的关系
对于两者之间的关系，笔者认为首先需要明确：中期预算并非年度预算的替代品，中期预算与年度预算也并非相互排斥。
具体来说，年度预算往往作为中期预算中的第一个年度预算，换言之，年度预算是中期预算的起点和基础，也是中期预算基础性的有机构成；而中期预算是年度预算在时间序列上的拓展，并为年度预算的编制提供有效指导，同时其实施也需要具体落实到各年度预算中。
综上，年度预算使中期预算成为现实，而中期预算使年度预算更加明智和有效率。若是二者进行有效结合，那么预算的编制将更加符合社会经济的发展趋势，也将为推动社会经济的发展做出更大贡献。
3 结语
伴随着我国财税体制改革的不断深化，中期预算已逐渐开始提上日程。深入探讨及分析年度预算与中期预算两种体制之间的区别与联系，有利于政府部门抓住改革进程中的关键点，进而聚焦于关键举措中的重点与难点，最终成功实现年度预算向中期预算的转变。
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