邵燕
摘要：当前我国正处于社会加速转型时期，存在着复杂多变的社会矛盾。本文以江苏省江阴市为样本，在了解江阴化解社会矛盾的基本现状基础上，详细剖析了社会矛盾化解存在的现实困境，并提出科学合理、行之有效的对策建议。
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关键词 ：基层政府；社会矛盾；管控能力江阴作为县域经济发展的领头雁，不仅经历着经济快速增长，同样也感受着社会矛盾逐步增多的变迁阵痛。对此，江阴市政府有清醒的认识，通过开展专题调研活动，全面了解社会矛盾基本态势、基层化解社会矛盾的经验及面临的困境等。借此，最大限度地减少不和谐因素，促进社会的和谐稳定，为江阴现代化建设提供有力保障。
一、基层政府化解社会矛盾的现状
1.江阴社会矛盾的主要特征
通过调研，我们发现江阴不断调整社会管理方式，社会矛盾得到较好的解决。但当前经济社会发展过程中依然存在着大量激发社会矛盾的条件，社会矛盾错综复杂，分布领域广泛，主要表现出如下特征：
⑴社会矛盾多为非对抗性矛盾。从矛盾的性质上看，目前江阴绝大多数的社会矛盾是由利益分化而导致的，是社会各阶层和群体之间的利益矛盾，其焦点是实现社会公平。如征地拆迁过程中因补偿标准不同产生的矛盾、购房者与商品房销售者因价格变化而引起的矛盾等，这些社会矛盾都是个体为维护自身利益，特别是经济利益而产生的。其中与民生领域密切相关的社会矛盾占据主导地位，大多数社会矛盾是直接的经济利益冲突。
⑵社会矛盾的主体日益多元化。根据改革开放以来人们利益获得和利益受损的维度来看，社会群体可以分为特殊利益群体、普通获益群体、利益相对受损群体、底层群体。不同群体之间的利益差别导致产生社会矛盾。通过调查发现江阴社会矛盾的参与主体除利益受损的底层群体之外，部分退休干部、教师、企业职工和军转干部等群体围绕利益问题所引发的社会矛盾逐渐增多。
⑶社会矛盾冲突方式多样化。江阴社会矛盾冲突的表现方式日益多样化，社会矛盾个体从孤军奋战到组团作战，社会矛盾的表现形式日益呈现出组织性和策略性。此外，发达的网络为社会矛盾的主体延展了社会矛盾生成的渠道。特别是，有些群体会利用对信息传播有着裂变效应的微博，采用对亲属、朋友等群体产生巨大影响的微信，这些最新的信息传播载体极有可能成为社会矛盾的助燃剂，引发大规模的社会矛盾。
⑷社会矛盾扩张性和交叉性增强。通过调研了解到，目前社会矛盾的存在并非单一，如征地拆迁问题和村级资产管理、环境污染紧密相连。劳资纠纷、安全事故社会保障等一系列问题往往交织在一起，某一特定的社会矛盾处理和化解方式不当，都会导致社会矛盾的延展、衍生和激化等，给社会矛盾的化解增加了难度。
2.江阴化解社会矛盾的经验
江阴社会矛盾表现出总量增加趋缓，涉及范围不断扩大，矛盾冲突程度不断加剧，化解难度日益增强等特征。江阴立足超前防范、坚持关口前移，逐步形成了“四化模式”，有效推动了社会矛盾纠纷及时就地解决，确保将大量社会矛盾消化在萌芽状态，取得了良好的效果。
构建网格化的矛盾排查体系。江阴运用网格化管理理念，积极构建遍布全市的矛盾纠纷排查体系。2012年，月城镇先行试点矛盾纠纷网格化管控机制，即以村民小组或居委、居民小区为基本单位，组成1个网格单元，以3-5个网格组成1个网格组，以村或社区为片，组成片格，建立全覆盖的矛盾纠纷空间排查体系。每网格单元设立矛盾纠纷排查信息员，每网格组设矛盾纠纷排查组组长1名，每片格设立片长1名，所在地司法所人员每人挂钩1-3个片区，负责联络和指导责任片区矛盾纠纷网格化排查管理工作。实行网格、组格、片格层级负责制，加强矛盾纠纷排查和隐患预警工作，及时掌握跟踪各种纠纷隐患，动态掌握其发展情况。今年，全市推开矛盾纠纷网格化排查管控工作。目前，全市共建矛盾纠纷网格化排查片格278个，组格3214 个，网格单元54155个，实现了网格化排查管控村（社区）全覆盖，社会矛盾纠纷网格化排查管控取得明显成效。
构建类别化的矛盾处置方式。在深化展开社会矛盾排查化解过程中，新桥镇立足本地实际，不时创新工作办法，把目前可能存在的矛盾分为16大类，分别对应相关的职能部门。把各类矛盾分为五级：一级社会矛盾由村(社区)直接调处或在职能部门指导协助下调处；二级社会矛盾由镇维稳办调处和督办；三级社会矛盾由镇分管指导实行包案调处；四级社会矛盾由政府主要指导人担任调处；五级社会矛盾由镇党委主要指导担任调处。“五级分类法”的施行，进一步完善了社会矛盾排查调处工作长效机制。有效地化解了全镇的社会矛盾，维护了当地的社会稳定，促进了经济和社会各项工作的和谐开展。
⑶构建专业化的矛盾调解队伍。早在2006年，江阴市就开始着手建立一支法律政策水平相对较高、年龄层次相对较轻、人员队伍相对稳定的专职人民调解员队伍。并按照调解队伍职业化、专业化的要求，面向全市聘用具有较高法律水平、热心调解工作的知识型人才。从当地文化程度较高、语言能力表达较强、有强力责任心、德高望重的“老人”“能人”“贤人”中选聘调解员。江阴还于2011年首创星级调解员评定，根据调处化解矛盾纠纷的工作能力、政策法律水平、工作实绩等，将调解员分为一星、二星、三星三个等级。经评定达到一星、二星、三星级的调解员，镇里将按月分别给予100元、200元、300元不等的奖励。今年5月，江阴又经过公开招聘，招录了首批23名社会执业律师参与到人民调解工作中来。社会执业律师具有专业的法律知识和技能，能准确定位矛盾纠纷性质，把握矛盾纠纷方向，以公平公正的第三方身份，在化解社会矛盾纠纷中发挥沟通、平衡的引导性作用。
构建协同化的矛盾化解机制。一是协调对接机制。全市实现了上下联动、互动对接，对重大、疑难、易激化的社会矛盾纠纷联动处置，避免事态扩大。信访部门与法院诉调工作相衔接，由法院不定期派人对专业调解工作进行业务指导，加强沟通、协调和配合。二是信息预警机制。建立健全市、镇（街道）、村（社区）、规模以上企业、调解小组和调解信息员五级信息网络，广泛收集可能影响社会稳定的信息，及时处理不安定隐患和矛盾激化苗头，做到纵向贯通、横向互联、反馈迅速。三是社会矛盾分析报告机制。坚持每月召开一次矛盾纠纷分析例会，及时收集整理全市社会矛盾类型、特点等相关信息，定期向相关部门反馈，定期向人民调解工作指导委员会等有关部门通报。四是责任追究机制。对在社会矛盾调处过程中，因工作失误造成严重后果的单位与个人实行责任追究制。对因人为造成矛盾纠纷调处不力，导致矛盾纠纷激化或者造成重大恶劣后果和严重社会影响的单位及个人，由相关职能部门建议并配合纪检监察、组织人事、综治、司法等部门实行责任追究。
二、基层政府化解社会矛盾的困境
基层政府虽然在化解社会矛盾方面取得了显著成效，但在实践过程中仍然面临着诸多困难，社会矛盾管控能力仍有待于进一步提升。
1.社会矛盾化解的压力不断增大
社会矛盾是由各种原因和条件相互交织而成，呈现出“一果多因”或“一因多果”的复杂关联。如征地、拆迁、环境污染等城镇化过程中出现的各种社会矛盾往往相互纠结、叠加，增加了社会矛盾的复杂性和社会矛盾化解的难度。特别是大量的社会矛盾往往由乡镇一级基层政府或村级自治组织来承担，但基层政府所拥有的政策、财力、人力都十分有限，基层政府对萌芽状态的社会矛盾处置稍有不慎，就会产生负向效应，进一步增加了社会矛盾化解的难度。此外，在维稳是第一要务、地区稳定是考核刚性指标的背景下，基层政府和基层干部面临的矛盾化解压力不断加大。特别是维稳目标出现了异化，重视事后的化解而轻视社会矛盾源头的预防，未能从根本上消灭引发社会矛盾的源头，特别是一些利益受损群众接二连三地上访，甚至引发大规模的群体性事件，进一步增添了基层政府和干部化解社会矛盾的压力。
2.人民群众的利益诉求不断增强
江阴经济发达，社会转型较快，不可避免地出现社会矛盾增多、社会各阶层摩擦冲突增多、社会共识难以形成、社会利益难以统筹的“两多两难”现象。随着改革的纵深推进，将在更深层次上触及各方利益。如城镇化必然带来大规模的征地拆迁、企业搬迁等活动，有些城乡居民的现实利益受到损害。群众在表达自己利益诉求时，往往是合理与不合理的诉求掺杂在一起。特别是一些群众当法律对自身有利时，借助法律的力量表达诉求，当法律对自身无利时则借助情理来表达诉求。在基层出现一些过度维权的现象，部分群众为了维护自身利益或本社区、本单位的利益，向政府提出过分的利益诉求，甚至采取不合理、不合法的手段。某些群众将非制度化手段来解决问题当作一种惯常的策略和维护权利的常规手段。
3.社会矛盾预防化解机制不断失灵
江阴成立了预防和化解社会矛盾的专门机构，同时建立了社会矛盾预防化解的大调解制度、信访及群体性突发事件联席会议协调机制。在这一机制推动下，有效解决了一些社会矛盾。但这些化解社会矛盾的重任往往分担在政府身上，没有其他社会组织可以分担。在具体实践过程中，现有的矛盾预防化解机制效果并不明显。政府在有些社会矛盾化解上花费了大量的人力、物力、财力，努力让一些老上访户按照法律的规定终结上访，但这一目标始终难以实现。这涉及到国家层面的制度设计，基层政府和干部们往往对此无能为力。
三、基层政府化解社会矛盾的路径
社会只有在解决社会矛盾中前进与发展，有矛盾不可怕，关键是如何面对和处理社会矛盾。从根本上有效化解社会矛盾非一日之功，需要地方政府探索建立一整套有利于从根本上化解社会矛盾的解决方案，提升政府社会矛盾的管控能力。本文认为，有效的矛盾化解路径需要理念的转变、化解制度的完善以及化解策略、具体技术等。
1.转变社会矛盾的治理思路
化解社会矛盾需要转变治理思路，实现从传统的社会统治向社会管理再到社会治理的转变。社会和谐是一种动态的和谐，是在化解社会矛盾后利益格局的平衡。必须打破一讲和谐就不承认矛盾、不承认冲突的观念。充分认识到当前的社会矛盾主要是利益型矛盾，而不是政治对抗性矛盾，具有利益可协调性。要把保障和改善民生作为化解矛盾的根本源头，改善社会生态环境的根本出发点和落脚点，从源头上减少社会矛盾产生的因素与条件。
2.完善社会矛盾化解新机制
现行的一些社会制度不利于社会矛盾的化解，要在当前政策法规的框架体系内，改革不利于社会矛盾化解的相关制度，为社会矛盾的柔性化解创造宽松的社会空间。要完善新的社会矛盾化解机制，即在化解社会矛盾时，构建一套新的处理矛盾的运行模式，即建立新的制度、新的规范、新的处理方式。新的化解机制从转变思维开始，即从管理转变为治理，从专政转变为协商、从刚性治理思维到柔性治理思维；特别是要实现从堵住社会矛盾到疏导、预防社会矛盾的转变。社会矛盾化解新机制还应充分考虑利益表达、利益诉求、利益分配和利益补偿方面的机制完善，以实现利益性社会矛盾的源头减压。
3.提升社会矛盾的化解策略
一是用法律解决问题。提高用制度化方式化解社会矛盾的能力，法律应在权力之上。将目前大量无序的社会矛盾纳入法律体系内，以规范有序的方式来解决。对于已经产生的社会矛盾要多注意用调解、协商等方式来解决，促进社会和谐。二是积极预防。目前江阴的大部分社会矛盾都与利益纠纷有关，多年的工作实践证明，矛盾如果能在第一时间内、第一环节中得到解决，其治理成本最小。因此，必须始终坚持预防为主、调解为先。要把工作的着力点更多地放在基层、放在平时、放在准确地掌握社情民意和及时把握社会动态上，深入开展矛盾排查调处工作，着力化解各项矛盾纠纷。特别是村（社区）、镇（街道）基层党委、政府对群众反映的切身利益问题，要千方百计予以解决，缓解矛盾、化解纠纷，最大限度地把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽。三是柔性维护社会稳定。基层地方政府要提高处理各种社会矛盾的能力，要以科学、理性的思维对待社会矛盾，以非暴力手段化解社会矛盾。建立党和政府主导的维护群众的权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等新的社会力量，引入谈判协商等新的解决问题的方式，要创造多方协调等新的解决问题的机制。
4.建立社会矛盾的预警体系
社会矛盾的预警和预防是有效化解社会矛盾的关键举措。社会矛盾的发生与发展有一定的规律性。这要求管理部门在社会矛盾发生之前，通过各个相关职能部门的共同监督和联合排查，将潜在的社会矛盾和风险化解于无形，这才是进行社会矛盾治理改革的“治本之策”。因此，政府应考虑建立社会矛盾的预警机制和预警机构进行有效的“事前控制”，及时排查并合理消除潜在的社会矛盾源和导火索。
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[基金项目：本文为江苏省委党校调研课题《新型城镇化进程中加强基层政府化解社会矛盾的实践与思考——基于江阴市的实证研究》的阶段性研究成果，课题编号为XT1441-9]
（作者单位：中共江阴市委党校）