《中国足球改革发展总体方案》中的国家战略思想

黄 璐

（华北理工大学体育部，河北唐山063009）

摘 要：《中国足球改革发展总体方案》引发了社会的强烈反响，深入学习研究蕴含其中的国家战略思想，对于领悟政策精神，凝聚行动共识具有重要意义。具体表现在：推进国家经济结构调整和转型升级的战略思想，完善和发展中国特色社会主义制度的战略思想，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思想。

关键词：中国足球改革；国家战略；体育治理；举国体制

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X（2015）02-0034-04

基金项目：国家社会科学基金项目（13CTYO01）。

由党中央、国务院重点推进的《中国足球改革发展总体方案》（以下简称《方案》）正式出台，明确指出了中国足球未来发展目标方向和宏观政策安排，注定成为中国足球发展史上的里程碑事件。《方案》中有关“把发展足球运动纳入经济社会发展规划，实行‘三步走’战略”的主要目标阐述，广大媒体积极响应并提炼为“足球发展上升为国家战略”的阐释解读，赋予了《方案》耀目的政策光环和更高的实践期待。深入学习研究《方案》中的国家战略思想，不仅是洞察领悟国家意志、改革方向、政策导向的必要环节，做到“知其然知其所以然”，深化全民行动共识，更是社会各行各业响应国家号召并全面深化足球改革发展的行动指南。

1 推进国家经济结构调整和转型升级的战略思想

中国在经历长期粗放型经济高速增长，承接全球产业链低端环节的高投入、高消耗、高污染的“代工生产”模式难以为继，传统经济发展方式的危机全面爆发，国家经济社会发展步人震荡调整与平稳过渡的“新常态”，惟有加快转变国家经济发展方式，走向可持续发展、结构性调整、包容性增长的转型升级道路。体育事业和体育产业作为国家经济社会发展的有机组成部分，亦是国家战略与政策调整的对象。长期以来，中国竞技体育发展践行“长尾”法则，战略投入大部分处于较低国际竞争力层次的软金牌项目，也是诸如跳水、举重、乒乓球、羽毛球、射击等中国竞技体育发展的优势项目，拖出的单项“长尾”成就了奥运金牌榜的整体业绩，业绩结构趋于较高资源消耗及必然引发的一系列社会问题，诸如运动员知识学习匮乏、成材率低、就业难等问题，资源投入与产出效率间的矛盾突出。与之形成鲜明对比的是，处于国际高竞争力层次的“三大球”运动成绩持续下滑，很大程度上代表国家体育科技发展水平的田径、游泳两大奥运基础项目难有重大突破，唯一的亮点是伦敦奥运会中国体育代表团在游泳项目中获得5枚金牌，成为中国竞技体育发展的结构化转型和均衡可持续发展的亮点。

践行“长尾”法则吸“金”快，也更容易出成绩，从一个侧面反映了改革开放30年中国经济发展要素禀赋条件的局限性。伴随中国模式、中国道路取得的伟大成就，党和国家站在新的历史高度和起点上，以更大的政治魄力，“踏石留印，抓铁有痕”的劲头，对可持续、包容性、高质量的未来经济增长进行了战略布局和工作部署。实质上，随着社会高度分化发展以及生活成本的不断攀升，竞技体育“举国体制”作为一个传统发展体制的缩影和历史性概念，已经丧失了举国动员参与的要素禀赋条件。但是，作为一项社会文化系统工程建设的足球运动倒是更接近于“举国体制”的要素禀赋特征。随着中国竞技体育优势项目的专业资源积累和要素整合提升，凭借国家体育总局的领导力和行业内部资源的高效配置，完全有能力实现优势项目体育人才的“垂直培养”。“尽全力获取优胜”是竞技体育的主要特征，国人不是批评奥运金牌拿得太多，而是批评奥运基础大项和具有广泛社会影响的团体项目金牌拿得太少。

毋庸讳言，高竞争力项目具有巨大的国际影响力，广大人民对高竞争力项目的期待比较强烈。党和国家明辨新形势下体育工作的重点难点和可能性，下大力气推进国际高竞争力项目的战略布局和可持续发展，这不仅是对新常态下体育工作迈上新台阶的必然要求，也是努力推动我国由体育大国向体育强国迈进的必要举措。《方案》中对发展振兴足球运动有明确的认识，将足球运动定位于国际高竞争力项目的“龙头”与重点突破口，做好“顶层设计”，付诸实际行动，转型发展和攻坚克难“高精尖”的足球运动，对于中国竞技体育发展结构转型升级的意义，乃至对于中国经济结构调整和转型升级的示范作用，提升至新的战略认识高度。《方案》中指出：“党的十八大以来，以同志为总书记的党中央把振兴足球作为发展体育运动、建设体育强国的重要任务摆上日程……足球运动具有广泛的社会影响，深受广大群众喜爱……坚定不移地推进改革、振兴足球……顺应人民群众新期待，提升中国体育大国形象，实现体育强国梦的实际行动。”《方案》绝非政策先行的“放空炮”，而是抱以实事求是的态度，对发展振兴足球运动的内外部环境有清醒的认识，深刻认识到重点推进发展世界第一运动存在的多方阻力和巨大难度，展望了未来，点明了问题，看到了差距，《方案》中指出：“我国足球改革发展迎来了前所未有的大好机遇……对足球的价值和规律认识不足，急功近利的思想行为严重……相对于迅速发展的世界和亚洲足球，我国足球仍全方位落后。”

结构调整和转型升级的战略思想还突出体现在部委政策与行动配合上，例如，为切实支持国家体育战略转型与布局，教育部将“三大球”项目（足球、篮球、排球）、基础项目（田径、游泳、体操）、民族体育项目（武术）列为七大重点项目，强调足球运动的改革“龙头”和示范引领作用，具有明确的针对性。这并不是说跳水、举重等中国竞技体育优势项目的发展不重要，而是这些优势项目已经在国家体育总局的正确领导下，探索出一条符合中国现实的发展道路，凭借体育行业的内部力量已经完全可以实现。诚然，对于优势项目的发展也要注重低投入、低消耗与高效率、高质量的转型升级，在体育行业资源紧缩和外部环境约束不断强化的背景下，无论从人力资源储备和资源成本投入，还是从落实科学发展观和可持续发展的角度，都必须推进中国竞技体育优势项目的资源高效配置与可持续发展。《方案》的出台蕴含了经济结构调整和转型升级的国家战略思想，经济结构调整势必引发社会结构的深刻变化和社会转型的持续阵痛，党和国家对体育强国梦有了新的认识和想法，敢于打攻坚战、持久战，敢于啃“硬骨头”，以实际行动完成了大尺度的改革设计，吹响了中国体育挑战新高度、攀登新高峰的前进号角。

2 完善和发展中国特色社会主义制度的战略思想

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题。这是新一届中央领导班子高屋建瓴、审时度势的智慧体现，是全面深化改革过程中概念话语创新的切实需要，也是中国应对国内国际两个迅速变化的背景环境做出的战略选择。改革开放以来，中国力避“外科手术式”改革，选择符合中国现实的渐进式改革发展模式，获得了经济社会的长足发展和突出成效。《方案》中提出的中国足球改革发展的五大基本原则，即“立足国情与借鉴国际经验相结合，着眼长远与夯实基础相结合，创新重建与问题治理相结合，举国体制与市场机制相结合，发展足球运动与推动全民健身相结合”，很好地处理了国内与国际、当下与未来、宏观与微观、传统与革新、普及与提高的二元关系。尤其是中国经济社会发展步入新常态，面临新的经济增长、社会转型、平稳过渡的局势和压力，《方案》充分肯定了中国竞技体育“举国体制”的积极作用和独特贡献，始终坚持中国特色社会主义基本政治经济制度的优越性不动摇，坚持完善和发展中国特色社会主义制度这一基本出发点和落脚点，促进举国体制与市场机制的协调发展，《方案》指出：“举国体制与市场机制相结合。发挥社会主义制度优势，整合资源，形成合力；充分发挥市场机制作用，激发活力，创造公平诚信环境，鼓励保护平等竞争。”

完善和发展中国特色社会主义制度的战略思想，即新常态下对政府作用和职能的理性转变，对市场作用和地位的重新定位，处理好政府与市场的新型发展关系，也就是《决定》中指出的“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性……使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一战略思想充分体现在《方案》中有关政府职能定位和市场主体地位、举国体制与市场机制的二元结构设计上。《方案》一方面坚持强化政府的引导与监督角色，在调整改革中国足协的制度设计中，进一步突出与加强党的领导，“健全各级足球协会党的组织机构，按照党管干部原则和人才政策，加强协会思想政治工作和干部日常管理。”并在推进足球协会真正意义上的实体化过程中，突出中国特色社会主义的制度优越性，更好发挥党和政府的作用。应充分肯定《方案》中提出“加强党的领导”对于中国足协真正意义上实现实体化改革发展的重大意义和重要保障，这也充分体现了完善和发展中国特色社会主义制度的重大战略思想。

《方案》另一方面十分注重引入市场机制盘活足球改革发展大局。中国足球在早期职业化过程中未能处理好与市场的关系，对足球市场和足球消费的规律认识不足，媒体与社会舆论对足球发展“顶层设计”、体制机制改革、释放市场活力等问题反映强烈，《方案》的出台有力回应了社会关切，其改革尺度、高度和力度前所未有，提出了“完善俱乐部法人治理结构”、“调整组建职业联赛理事会”、“成立中国足球发展基金会”、“加大彩票公益金支持足球发展的力度”、“建立足球赛事电视转播权市场竞争机制”等一系列市场化运营思路，以及发挥政策工具的调适功能和促进作用，解决了《决一定》中提出的“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”的政策设计与具体落实问题，这也充分体现了完善和发展中国特色社会主义制度这一重大战略思想。

3 推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思想

随着全球化进程的逐步深入，全球贫困、生态恶化、艾滋病、恐怖主义等全球重大问题的涌现，这些国际政治经济危机绝非某国政府或某国际组织所能控制与化解。冷战后国际体育发展过程中愈演愈烈的兴奋剂、暴力、赌球（互联网转向）、腐败等一系列重大问题，同样属于全球性体育问题，是国际奥委会、国际足联等国际非政府组织的有限权力规制所无法解决的。面对急剧变化的国内国际复杂形势，党和国家审时度势，转变思考，超越了“社会的归社会，体育界的归体育界”的二元割裂思维，将学生体质健康、全民健身、体育产业、体育消费、足球发展等体育界的重大问题，也是体育系统推进缓慢的“疑难杂症”问题，放在国家层面和全社会的高度来重新思考布局。

《方案》中提出把发展足球运动纳入经济社会发展规划，实行“三步走”战略，一方面充分考虑了足球改革与发展的长期性和艰巨性，一方面突出强调了社会系统要素参与的广泛性和协商性。足球改革动作大，涉及面广，诸如足协体制、竞赛体系、职业联赛理事会、企业、教育、土地、税收、金融、足球基金会、彩票公益金、社会力量、法治保障、新闻宣传等全方位共治共管和联动发展，也是中国社会全面深化改革的一个缩影。《方案》打破了凭借体育界的单一力量和单维思路来发展足球的传统体制机制设计，实现由“体育界的足球”向“全社会的足球”的思维转变，围绕足球运动这一社会文化系统工程的战略思想和功能定位，明确利益共同体，打造责任共同体，迈向命运共同体，开创社会各行各业共同参与促进足球大发展大繁荣的局面。

作为行动主体多元化、利益关系复杂化的社会文化系统工程建设，必须以协调各方利益和互利共赢为价值旨归，以推进治理体系和治理能力现代化为制度根基。既要看到社会高度分化的事实，又要聚首足球发展“同一条道路”的高度协调统一，建立符合中国现实的足球发展领导协调体制机制。由于中国职业足球发展状况不尽如人意，作为中国足球运动发展管理机构的中国足协，很难借助职业足球发展利益共同体的影响力来保障管理机构的权威和领导力，也就很难扮演类似于国际足联在管理发展世界足球运动中表现出强大领导力和政策推进力的中心角色。由于中国足协的社会公信力和管理绩效偏低，管办不分，赛事经营混乱，缺乏必要监督，利益关系复杂（依据中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视意见），协会组织长期处于权力与权威分离的状态，中国足协的号召力和组织协调社会各行各业的能力十分有限，这就很难扮演类似于国际奥委会在治理与推进世界体育发展过程中表现出协商民主的卓越能力的中心角色。

基于行动主体多元化的足球发展格局，必须创造一个与国际足联、欧洲足联功能相似，并且能够统摄全局、高效运行的足球领导协调机构，建立一套符合中国现实的足球治理体系和运行机制。《方案》中指出：“为持续推动足球改革发展，确保本方案落实，建立足球改革发展部际联席会议制度。”进一步明确国家体育总局和教育部两大部门在推动足球发展中的主体责任，并要求“各方面应当各司其责、各负其责、各尽其力、协同配合，共同推动足球改革发展。”联席会议制度很大程度上沿袭了中国政治组织体系和政治体制改革中的“领导小组”特色化模式，源于中国特色社会主义坚定信念的道路自信、理论自信、制度自信，也是在新常态下，坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，实现中国特色社会主义现代化的应有之义。《方案》中进一步明确了有关“加强对足球工作的领导”意见，在“建立足球改革发展部际联席会议制度”这一制度保障之外，完善了一揽子制度设计与配套政策，为政策落地及下一步实施方案的具体设计指明了目标方向，具体包括“把足球工作纳入重要工作日程；加强足球行业作风和法治建设；营造良好舆论环境；发挥典型带动作用。”《方案》坚决贯彻党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的战略思想，将足球发展作为国家与社会的重大问题，跨部联动，齐抓共管，跨界整合，综合治理，预期达到良好成效。

4 社会高度分化与全面深化改革的战略思想

国家经济与社会发展呈现出高度分化的趋势，赋予了全面深化各领域改革的紧迫性和重要性，《决定》中共计137次提到“改革”一词，基于人民的根本利益推动寻找各方利益的最大公约数，充分表明了“全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署。”全面深化各领域改革的战略思想，首先必须对各领域实际情况有比较宏观的把握，对突出问题有比较深入的认识，这就需要在社会高度分化的背景中把握好政策的专业性和可操作性，使全面深化改革的战略思想和政策精神平稳落地。面对广大人民对体育领域改革的迫切要求，党和国家制定出台了一揽子政策文件和工作部署。长期以来，体育行业、学界、全社会对体育的作用、功能与价值理解不透彻，对体育工作的多元目标理解不到位。

如今，伴随体育行业与学界的深入反思，以及全民体育话题的讨论和社会舆论力量的促动，“大一统”体育概念的分化乃大势所趋。也就是说，对于身体教育、职业体育、精英体育、大众体育、休闲、游戏、健康等体育核心概念或“家族相似”概念，要有明确的区分，不能用一个无所不包的“大体育观”敷衍，更不能用敷衍的“大体育观”指导具体的体育工作。“大体育观”什么都是，怎样都行，在体育实践中就会找不到工作抓手，理不清工作头绪，聚不起行动合力，最后可能流于形式，效果欠佳。党和国家决策高层、学界和业界已经深入认识到社会高度分化和体育概念分化的必然趋势，在体育政策实践中设定多元目标，区别对待，统分结合，凝聚共识。国家主席指出：“我们要广泛开展全民健身运动，促进群众体育和竞技体育全面发展。”群众体育和竞技体育协调发展的思想在《方案》中表现得更突出，更彻底。

《方案》打破了体育事业和体育产业的二元认知边界，迎合足球改革发展规律和社会关切，“顶层设计”注重落实到更为具体的足球工作领域。具体划分为职业足球（职业足球俱乐部、体育产业与体育消费层面）、校园足球（青少年足球普及与后备力量培养、体教结合层面）、精英足球（国家代表队层面）、社会足球（全民健身与社会娱乐层面）等不同的体育概念表现形态和体育实践发展形式，以及完善与建立“改进足球专业人才培养发展方式；加强足球场地建设管理；完善投入机制；加强对足球工作的领导”等一揽子配套政策措施。

此外，《方案》中针对足球改革发展的各方面，相应提出完善与建立符合足球改革发展规律的体制机制和法治保障，积极创造良好的发展环境和竞争秩序，这也充分体现了全面推进依法治国这一重大战略思想。应该说，全面深化体育改革和全面推进“依法治体”为全面建成足球强国提供动力和保障，也是努力推动我国由体育大国向体育强国迈进的必然要求。国家主席在中央全面深化改革领导小组第十一次会议上强调指出：“深刻把握全面深化改革关键地位，自觉运用改革精神谋划推动工作。”惟有将《方案》中的国家战略思想和政策文件精神读懂、吃透，才能将足球改革发展具体工作干好、做实。

参考文献：

[1]新华社北京3月16日电，《中国足球改革发展总体方案》[N].人民日报，2015-03-17（ 6）.

[2]人民出版社编写组．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2013.

（收稿日期：2015-04-06）