城市社区公共体育服务供给中的政府责任

李洪波

（临沂大学体育学院，山东临沂276005）摘要：城市社区体育的发展离不开体育公共，服务的供给，保障城市社区公共体育服务的合理供给是政府的应尽职责。围绕城市社区公共体育服务供给中政府责任的内涵、责任维度与限度、责任定位与实现等问题进行了深入分析，认为地方政府是城市社区公共体育服务的提供者、决策者以及监管者。

关键词：城市社区；体育公共服务；供给；政府责任

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X（2015）02-0012-04

基金项目：全国教育科学规划项目（EL-A00385），临沂大学博士科研启动基金（20134313074）。

当前，为落实国家《全民健身条例》，使我国全民健身运动真正转入全面协调可持续发展轨道，继续保持平稳较快发展，必须采取多种措施，确保公共体育设施建设与维护，保障人民群众平等享受体育的权利。政府作为城市社区公共体育服务的主要供给主体，资源供给规则的制定者和保障体系的建立者，为了维护城市社区居民的生命健康权益，应采取合理、有效的措施，尽可能地满足社区居民对体育公共服务的需求，并毫无疑问地应承担相应的责任。

何为责任？张文显先生在《法学基本范畴研究》一书中对“责任”一词作出了较为全面的考证：（1）“责任”即为份内应做的事，如“岗位责任”、“尽职尽责”；（2）特定的人对特定事项的发生发展变化及其成果负有积极地助长义务；（3）因没有做好份内之事（没有履行角色义务）或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。概括的说，“政府责任”应包含至少两方面的含义：其一是指政府的行为活动对公民或社会所履行的职责；其二是指政府没能尽其相应的职责所必须承担的后果。那么，所谓城市社区公共体育服务供给中的政府责任，就是指政府及其工作人员根据其所承担的职能和职责在城市社区公共体育服务供给中所确定的应尽的职责，以及没有履行职责所要承担的不利后果。那么城市社区公共体育服务供给中政府为何具有自身的正当性存在，如何对政府责任进行定位，以及在当前政府职能转变、体育体制改革深化的大背景下，从哪些方面实现城市社区公共体育服务供给的政府职能转换，从而促进有限的体育公共服务在社区体育中达到优化利用的目的，这些问题的探讨对于包括全民健身在内的群众体育发展具有深远的理论意义。

1 城市社区公共体育服务供给的政府责任维度与限度

1.1 城市社区公共体育服务供给中的政府责任维度

1.1.1 政府在城市社区公共体育服务供给中要承担法人代表的义务

政府的存在是人们集体智慧的结晶，而政府合法的存在，则必须要履行其所要承担的责任。换句话说，政府之所以具有权利，这种权利是人们集体赋予的，并且政府所要行使的权利是使得人们的生活更加美好。城市社区公共体育服务作为一项促进人们更好生活的方式与手段，理应由政府不遗余力地进行提供，这种供给的行为便是政府应尽的职责与义务。所以，从这个层面来讲，政府在城市社区公共体育服务供给过程中扮演的是法人代表的角色，并且政府有义务扮演好这种角色。

1.1.2 政府在城市社区公共体育服务供给中，要做到有所为有所不为

在促进城市社区公共体育服务发展方式转变的过程中，一些地方政府积极采取行动，履行职责，发挥政府在公共体育服务供给中的作用。然而，目前也有些地方政府却对自己的职责不甚清楚，对应尽的职责有所倦怠，而非自身职责却又积极为之，导致公共体育服务的供给效果大打折扣。所以，在城市社区公共体育服务供给发展过程中，地方政府理应注意供给的“度”。政府需要明确市场调配才是城市社区公共体育服务供给创新的主体，这也是城市社区公共体育服务供给所确定的一条基本原则。为此，在城市社区公共体育服务供给转型和体育产业提升中，政府不应该依赖行政权力干扰乃至垄断市场，控制公共体育服务的项目与市场争利。事实上，由政府主导以及依靠大量的体育资金投入，实现城市社区公共体育服务供给的转型，很容易形成新一轮“洋跃进”的投资热潮，造成公共体育服务的分散、闲置和浪费。

当然，政府在“为所应为”的同时，还要防止“为所不应为”。当前，随着市场经济的发展，以及公民社会的不断兴起，公共体育服务的供给再也不是政府一家独大。政府应当在以下事务中做到“有所不为”：如不应该干涉市场对于城市社区公共体育服务的供给项目，不能够设立一些“行政许可”或“市场准入”的规则，更不应破坏市场公平竞争的环境，对一些公共体育服务供给主体实行政策性倾斜，其实质是侵害了国家的利益。

1.2 城市社区公共体育服务供给中的政府责任限度

限度是对政府职责的一种限制程度。在城市社区公共体育服务供给中，政府的责任限度应该是把资源供给的主导权交给市场，按照市场经济规律来调节城市社区公共体育服务供给。所谓市场经济是这样一种经济，其中市场机制，即反映市场供求的价格机制在资源供给中起基础性作用。但是，这个问题没有完全解决，政府在许多重要资源的供给中还起着主导作用，尤其是通过各级政府直接控制的公共体育服务，这种主导作用还有增强的趋势。这种情况不但使体育资源供给效率降低，而且易使腐败孳生。因此，政府要明确和社会的事权划分，实施管办分离，把不应该由政府行使的职能转移给体育社会团体或市场。政府只有从市场参与者的角色中退出，由“全能型政府”逐步地转变为“有限型公共服务政府”。事实上，越是在公平竞争的条件下，市场主体越能够提高公共体育服务供给的效率和竞争力，这种情况能使各类供给主体形成竞相提高城市社区公共体育服务质量和效益的氛围，因而更有利于促进城市社区公共体育事业的稳步发展。

2 城市社区公共体育服务供给的政府责任定位

2.1 政府是城市社区公共体育服务的提供者

城市社区体育是全面贯彻《全民健身计划（2011-2015）》政策的重要内容，同时也是增强城市社区居民身体综合素质、实现当前群众体育和谐发展的重要手段。城市社区公共体育服务供给的目的在于满足城市社区居民的基本体育需求，不断提高居民的身心健康水平，这种服务在很大程度上等同于公共产品，需要由政府来提供。在这种态势下，只有通过对地方政府的角色进行科学合理的定位，使得政府行为得以规范，才能有效地供给城市社区公共体育服务这一特殊的公共产品，从而使城市社区公共体育服务的公益性、福利性得到体现。二是政府提供城市社区公共体育服务，可以有效监管地方体育部门的服务质量，提高地方体育部门的工作效率，促进体育资源的合理供给与使用。政府提供城市社区公共体育服务，对社区居民的健身方式进行正确的引导，促进了体育公共服务的合理利用，使各级体育政府部门各司其职，提供更优质的服务。避免经济条件稍好的地方体育资源“扎堆”、经济条件落后的地方体育资源“缺失”等，造成体育资源的极大浪费。

2.2 政府是城市社区公共体育服务供给的决策者

从理论上讲，地方政府作为城市社区公共体育服务的提供者，有责任对其利用情况进行合理的引导、规划和供给。首先，政府应为城市社区公共体育服务供给的发展营造良好的舆论氛围，同时加大对城市社区体育的宣传力度，使广大的社区居民对社区公共体育服务有所了解；其次，在城市社区公共体育服务供给的过程中引入优胜劣汰的市场竞争机制，通过招标的形式，鼓励企事业单位、各类社会团体或者个人等对其进行投资，有利于政府对城市社区公共体育服务进行合理的规划与供给；再次，需要政府通过对地方体育部门进行监管，发布城市社区公共体育服务的质量信息，避免地方体育部门和社区居民之间的信息不对称带来的体育资源的浪费；此外，政府作为城市社区公共体育服务供给的决策者，还肩负着协调与整合社区公共体育服务机构中相关各部门关系的责任，包括财政、计划、民政、人事、教育、建设、公安、宣传、劳动和社会保障等多个部门，这一作用的发挥程度，决定着能否为城市社区公共体育服务的优化供给创造良好的条件。

2.3 政府是城市社区公共体育服务供给的监管者

社区是城市居民健身娱乐的重要场所，社区开展体育的状况，比如建设体育场馆设施、举行体育活动比赛以及进行体育健身指导等等，都直接影响着城市社区居民对体育的参与程度，乃至对体育的喜好程度。所以，为了保障具有公共福利性质的城市社区公共体育服务水平，保证广大城市社区居民公共体育利益的实现，政府理应对城市社区公共体育服务的供给过程进行把关与监管，对各类公共体育设施、器材设定严格的产品准入标准，对社区各类体育从业人员的健身指导水平和服务质量进行不定期监测与评估，从而有效确保城市社区公共体育服务的供给朝着规范、合理的方向发展。作为城市社区公共体育服务的监管者，政府一方面可以通过建立民主的监督管理机制，及时听取最广泛社区居民的利益表达，同时设定考核标准，以城市社区居民对社区公共体育服务供给是否满意作为指标内容，并制定相应的奖惩制度。另一方面，政府要加大对城市社区公共体育服务供给的监管力度，并将监管公众纳入到政府行政工作报告中，成为政府绩效考核的内容之一，否则，对城市社区公共体育服务的监管仍将流于形式。3城市社区公共体育服务供给中的政府责任实现

为全面落实和实现城市社区公共体育服务供给的政府责任，首先要了解城市社区公共体育服务供给状况，查找城市社区公共体育服务供给过程中存在的问题，其次是研究制订城市社区公共体育服务优化供给的实施方案，提出有针对性、可操作性的政策建议，可通过以下途径实现。

3.1 通过制定政策积极引导，以市场来完善城市社区非公共体育服务的供给

城市公共体育服务供给中政府责任的实现，需要各级政府体育部门制定相关的体育政策：第一，要集中关注与社区居民利益息息相关的政策，比如城市居民的基本医疗保险是否能与社区医疗服务接轨、在社区卫生服务机构就医的报销比例规定、社区公共卫生的提供方式等诸多方面的内容。第二，政策制定的过程应由各级政府主管部门在充分听取各方专家意见的基础上，广泛征集社区居民的看法，甚至可以开听证会，经过反复论证定夺。第三，各项政策的制定应该交由各相关部门负责，如财政部门要建立城市社区公共体育服务供给专项资金以及安排启动经费；物价部门要制定与完善统一的价格补偿机制；人事部门和体育部门要建立适合当地的社区体育指导员服务制度，建立健全社区体育指导员的任职资格制度等；城市建设规划部门要对社区体育场地设施的建设给予政策上的支持等等。考虑到政府对于市场经济主要行使三项职能：提高效率、增进公平以及促进宏观经济的稳定与增长，对于非公共体育服务的供给应主要依靠市场行为来完善其供给。例如，私人企业或民营企业提供的各类体育资源主要依靠市场行为来进行合理供给，工商部门负责相应的行政监管，维护其公平即可。

3.2 顺应政府机构改革的大趋势，明确体育行政部门的权利与义务

目前，国家实施大部制改革的步伐始终没有停滞，这显然已成为我国政府机构改革的趋势所在。大部制改革的核心要点在于对其业务范围的扩大，从而把以前归由多个部门管辖的具有相关性的业务内容，统一在一个部门管辖范围中，这种改革的最大益处在于，能够有效地避免政府行政机构的职能交叉、政出多门以及多头管理，将有效降低政府的行政成本，最终提高政府工作效率。我国大部制改革的宗旨其实是新公共服务理论在中国的实践体现，目的是要让政府的职责回归到服务，这从另一方面也能够有效规范政府的权利行使。我国城市社区公共体育服务的供给过程中也存在着职能交叉、政出多门现象，如即便是商业性体育赛事在经过工商部门审批的同时，也还要通过相关体育行政部门的备案或报批，这种情况的存在很容易导致各自为战，出现问题时相互推诿、踢皮球，造成管理上的“缺位”；而当有利益出现时则可能互不相让，争名夺利，造成管理上的“越位”。为此，相关体育行政部门应顺应改革大势，专注城市社区公共体育服务供给，把非公共体育服务交给市场，让工商行政管理部门行使其监督管理权。

3.3 遵守相关法律法规，依法行使社区的公共体育服务供给职能

事实上，我国先后制定与颁布了多项维系体育事业秩序的法律法规，如《体育法》、《全民健身条例》等等，各种法律法规一定程度上起到了规范与惩治作用。所以，作为城市社区公共体育服务的供给者，各相关体育行政部门需要严格按照我国相关法律规定行使其职责。当下，一些作为公共体育服务供给的体育部门涉足了众多营利性的体育产品开发中，造成体育政府部门与市场的界限不清，因而政府自身所应具有的公益性与对利益的追逐性混杂在一起，使得这种公益性变得逐渐模糊，甚至一些部门根本摒弃了应该履行的服务责任，转身投入到最大化追求利益中，完全背离了政府的责任。《中华人民共和国反垄断法》中第八条明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”事实上，市场经济在一定意义上也是法制经济，市场上的市场主体和市场的管理者都要依法办事，决不能立法、执法、仲裁和解释都由自己全权包办代替。为此，还原体育行政部门本来的服务职责，这既是体育行政部门职能改革的必然趋势，同时也是市场经济赋予政府在城市社区公共体育服务供给中的行为要求。

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（收稿日期：2014-12-29）