公民参与公共体育服务的现实困境与路径选择

陈家起，邵 奇

（南京师范大学体育科学学院，江苏南京210023）摘要：伴随我国服务型政府建设进程的加速，以及公民社会的不断兴起，在借鉴新公共服务理论的基础上，对当下我国公共体育服务的实践进行了审视，阐述了公民参与公共体育服务的缘由，并指出了公民参与在公共体育服务中面临的困境，提出了公民参与的可行性路径。

关键词：公民参与；公共体育服务；公共服务

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X（2015）02-0001-04

基金项目：国家社科基金项目（13BTY014）。

作为公共事业的组成部分，体育事业与民生问题息息相关。当前，我国处于构建和谐社会、全面建设小康社会的关键时期，体育的作用更是举足轻重，是新时期我国公共服务建设的重要载体和重要内容之一。公民对公共体育服务的积极有效参与是衡量公民素养和公民权的重要标准，也是衡量政府所提供的公共体育服务是否达成其效果的重要因素。在公民社会中，公民参与公共事务有助于凝聚集体意识，增强公民对本土文化的认同感，并能进一步增加公民的社会责任感。然而，当前我国公共体育服务过程中的公民参与状况不甚理想。如何激发公民参与公共体育服务的热情，优化公民参与公共体育服务的机制，是公民社会发展的基本要求，也是提升公共服务质量、减少公共体育服务资源浪费的有效途径。

1 公共体育服务及公民参与的概念解读

1.1公共体育服务

公共服务涉及众多公共事业领域，科技、教育、文化、卫生、体育都属于公共事业，“公共科技服务”、“公共教育服务”、“公共文化服务”和“公共卫生服务”等指称在社会上已经获得广泛认可。借鉴这种习惯称谓，本文使用公共体育服务这一用法，而且，国务委员刘延东在贯彻实施《全民健身计划（2011-2015）》电视电话会议中使用了公共体育服务这一名称，国家体育总局局长刘鹏同志的多次讲话中也使用公共体育服务这一称谓，官方文件已经基本统一使用公共体育服务这一名称，2015年度的国家社科课题指南中，明确使用了公共体育服务这一名称。当然，体育公共服务在学术上用得也较多，学术界尚未统一用法。其实，二者在内涵上并不矛盾，只是名称有差异，研究的是同一事物。本文的重点不是对概念进行细究，公民参与公共体育服务是考察的重点，当然，在文献方面也通读了体育公共服务的相关研究，为本研究提供相应的理论借鉴。公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求，供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。借鉴这一概念，本文认为，公共体育服务是政府部门为满足公民的体育需求，所提供的具有公益性的体育产品及服务。

1.2公民参与

公民参与是常见的政治术语，20世纪40～50年代开始出现于西方学者的一些论述中。学者们研究视角不同，对公民参与的界定也存在一定的差异，但是，公民参与有一个基本的共识就是让人们有机会去参加到那些影响他们生活的决策和行为中去；而对于政府部门来说，公民参与就是让所有民意得到聆听和实施，并最终以公正、公开、公平的方式得到妥善的协商解决。公共体育可以提升人们的健康水平，改善人们的生活方式，使生活更充实。可以说，随着人们闲暇时间的增多，公共体育已成为人们生活中必不可少的要素组成，公民理应对公共体育服务的质量享有重要的决策权。公民参与公共体育服务就是公民个人或组织，借助网络平台、政府热线、听证会议等渠道，直接或通过民意代表对公共体育服务政策的制定、执行及评价等表达自己意见的过程。

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2 公民参与公共体育服务的理由

21世纪初期，在对公共行政、新公共管理及公共治理理论反思及批判的基础上，美国著名的公共管理学家登哈特夫妇提出了新公共服务理论。事实上，新公共服务理论与新公共管理理论具有一定的差异性，两者最本质的区别在于新公共服务理论强调公民对行政过程的参与，该理论认为，政府的主要职责是服务，而不是掌舵，并且政府的公共服务应该以公民的需求为导向。为达到这种效果，公民可以参与到政府的公共政策制定中，从源头上表达公民自身的利益需求。显然，新公共服务理论改变了传统公民与公共服务的关系，公民不仅仅是公共服务的客体，而且是公共服务的主体，公共服务的政策制定、执行及反馈，公共服务的供给等都应该积极吸纳公民的有效参与。受传统行政管理理念及发展条件的影响，在我国，政府一直是公共事业管理的主体，公民参与公共服务在我国还是一个新兴话题。本世纪初开始，建设服务型政府成为我国行政管理体制改革的主要内容，保障公民利益和公民权利是服务型政府建设的重要目标，公民参与公共服务是彰显公民权的重要标志，是服务型政府建设中不可回避的重要议题。公共体育服务是公共服务的重要组成部分，注重公民参与也是体育行政管理体制改革的主题。公民参与公共体育服务的价值主要体现在以下几个方面。

第一，公民参与公共体育服务能够使其过程更具合法性，有助于公民权的彰显。我国《宪法》第2条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”体育的人民性决定公共体育是国家的一项重要公共事业，公民是这项事业的主人，参与权是国家宪法赋予公民的神圣职责。服务型政府建设也极力倡导公民参与，温家宝总理在2005年《政府工作报告》中指出：“健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。”公民享受政府提供的公共体育产品和服务是一种权利，同时，公民是公共体育事业的直接利益相关者，判断公共体育的相关政策是否合理，公共体育政策执行是否到位，协助政府参与公共体育设施的管理，是公民应有的权利，也是应承担的义务。

第二，公民参与公共体育服务能够彰显其公共性。应该讲，公共体育服务是以满足人们不断增加的体育需求作为出发点的，或者说，公共体育服务的存在即是满足人们最根本、最迫切、最实际的体育需求。当然，满足公民的体育需求并非是将公民排除在公共体育服务过程中，而是积极地吸引公民参与其中，参与到公共体育服务供给的政策制定、供给绩效的评估、监督与反馈中。公民参与可以使得公共体育服务更具公共性，更能凸显其服务最广大公民的公共需求特征。相反，如果限制公民参与，可能会使公共体育服务的供给成为政府人员以及少数利益集团的特殊服务，从而违反公共体育服务的公共性。

第三，公民参与公共体育服务能够体现其科学性。事实上，公共体育服务的供给并非是政府“杂乱无章”的行政内容，也不是专家学者一厢情愿的文本设计，它还有其科学性及合理性，而公民参与能够促使公共体育服务的供给更显科学性。这是因为，从公民需求出发形成的公共体育服务供给体系，更能凸显公民的体育需求，从而使得供给内容更符合公民的体育意愿。反之，以往公共体育服务的供给多是从供给者的利益、自身的政绩出发，使得一些公共体育产品在实际供给过程中出现无人使用的现象。近期，一些相关报道中出现的“体育场馆成菜园”、社区“全民健身路径荒芜无人管理”等现象就从一个侧面证明这种尴尬。其次，这种科学性还体现在公民参与到公共体育服务中更有利于形成对供给者的有效监督、制约及反馈，有利于公共体育服务供给的公开化与阳光化，不至于出现腐败现象。此外，供给者供给的公共体育服务质量如何，效果如何，只有公民真正参与之后才能知道效果，也才能给予供给者以反馈，从而使得公共体育服务能够得到进一步完善，真正满足人们日益增长的公共体育需求。

3 公民参与公共体育服务所面临的主要困境

3.1 政府在公民参与过程中偏离公众需要

政府是公共体育服务的主要供给主体及管理主体，政府对公民参与的态度直接影响公民参与的效果。改革开放以来，特别是新世纪以来，为适应经济社会的快速发展，我国“服务型政府”构建的步伐日益加快，“执政为民”的理念日益深人人心。但是受制度惯性的影响，当前我国体育行政部门还存在一些执政旧思维，还难以从实际环节落实服务理念，对公民参与行政还具有一定的排斥思想，更难以将公民参与落实到实际的工作中。特别是在公共体育服务决策环节，一些体育行政部门往往只是领导“拍脑袋”来决定，他们拥有公共体育服务供给内容体系的决定决策权，因而在决策中往往忽视公民的实际体育需求。此外，公民在参与公共体育服务供给时很难获得充分有效的信息，体育行政部门掌握着体育信息的发布及筛选权，难以使公民获得真实的、全面的公共体育服务信息。因此，公民无法对公共体育服务政策进行客观公正的判定，虽然能感觉存在不合理之处，但是，也难以提出有针对性的对策。如：公共体育场馆建设经费的来源是什么，公共体育场馆运营的成本是多少，维护经费如何使用，应该对公民个人及组织如何定价等等问题，公民难以了解详细信息，普通公众对收费性场馆望而却步，虽有怨言，却也不知如何准确表达自己的见解。

3.2 公民参与的制度化渠道不畅

健全的制度是维护公民参与权的重要保障，虽然我国的宪法、民法、体育法等都对公民参与体育事业提供了相应的保证，但是，在具体的执行过程中，由干缺少细节规定，在公共体育服务政策的出台及管理过程中，公民还只是被动的受用客体，主动参与的广度及深度都非常有限。应该提供什么样的参与渠道，这些渠道如何及时向社会公示，如何监督这些参与渠道是否畅通，等等问题，在我国还有许多工作要做。笔者也曾就这些问题与社区居民交流，社区健身设施如何布局，如何维护，如何表达自己的意见，多数人不关心，也不知道如何表达自己的意见。一方面，多数居民反映没有好的条件去健身，而另一方面，社区荒芜的健身设施无人过问。由于公民参与的主体地位不够明确，保障制度不完善，与自身健康及生活质量息息相关的公共体育服务，本应该满腔热情地表达自己的意见，但由于没有制度的保障，只会使这样的热情一次次地被扑灭，直到全部丧失。

3.3 公民参与的程序复杂

等级有序的管理体制，自上而下的政策出台机制，层层的审批汇报，使基层的大部分公民不知如何参与公共事业的管理，也不知自己的意见被采纳的可能性到底有多大。公民要想真正参与到各项政策的决策中，除了制度上的缺陷，复杂的申请、审批等程序已经让很多想参与其中的人望而却步，也正是由于那些复杂且不合理的公民参与程序的存在，使得我国公民参与机制受到了各方的挑战。另外，受传统行政管理理念的影响，政府公务员及部分社会精英由于专业优势，对自己的决策过分自信，无意或有意忽视基层公民的意见表达，公民对公共体育服务的相关问题虽然也通过一定渠道表达了的意愿，但是，很难得到及时反馈，影响了公民参与公共体育服务政策过程的积极性。

3.4 公民参与的意识有待提高

随着我国经济社会的不断进步，特别是我国相继出台了多部体育政策法规，公民的体育意识逐渐增强，人们越来越觉察到体育权利是自身的一项基本权利，因此维护自身体育权利的意识也在不断提高。但公民整体参与公共体育服务的意识还比较薄弱，他们认为公共体育服务的供给都是政府部门的事务，与公民没有任何关系，公民只是简单地使用这些体育产品、服务，根本不会主动参与到公共体育服务供给过程中。此外，即使公民有很强的参与意识，但是其参与能力不高，也很难真正达到通过参与促进公共体育服务走向更加科学、合理的态势。所以要想推进公民参与还要提高公民参与的能力，如增加公民体育知识的信息量，提高公民对体育的整体把握能力，提高公民的政治、思维、表达能力等。

4 当前公民参与公共体育服务的基本路径

4.1 体育管理改革是公民参与公共体育服务的关键

首先，体育行政管理工作人员需要从观念上进行转变，真正树立“服务而不是掌舵”的新公共服务理念。需要进一步明确公民在公共服务供给体系构建中的重要作用，主动创造一切有利条件推动公民的积极参与；当然，还需要从辩证的思维出发，有针对性地避免公民参与公共体育服务所带来的成本增加、代表性缺失等问题，并采取有效规避措施，使这些问题得到切实解决，让公民参与公共体育服务的供给更加健康、有序。其次，体育管理部门还需要从优化自身体育知识结构上努力，进一步提升体育管理综合能力。最后，作为政府行政组织的体育管理部门应该及时公开公共体育服务供给相关信息，让公民拥有最大化的体育信息知情权，并接受公民的监督与评估。

4.2 体育制度建设是公民参与公共体育服务的保证

规则的力量总是比言语说教更具约束力，如要真正促进公民参与到公共体育中来，制度优化是重要的保障。需要从制度建设人手，建立健全公民参与公共体育事业的相关制度与机制，特别是要在公共体育服务过程中始终树立公民利益最大化的第一原则，明确公民的参与权限与参与方式，畅通参与渠道，加强监管，仍是我国当下公共体育服务体系建设中的重中之中。

4.3 环境优化是公民参与公共体育服务的基本保障

公民参与公共体育服务毕竟处在一定的经济社会以及文化环境中，所以优化这些环境至关重要。环境的优化有赖于以下几种方式：首先扩大公民参与公共体育服务的环节，在公共体育服务的决策、执行、监督以及评估等环节都能够参与；其次，需要丰富公民参与公共体育服务的方式，施行诸如听证会、电话互动、网络互动、意见反馈等方式；再次，需要进一步完善公民参与公共体育服务制度、机制，如完善公民参与权利保障制度，以政策文件形式明确公民参与公共体育服务的权利，参与的利益补偿机制等等，从而真正保证公民有效参与到公共体育服务中。

4.4 参与意识和能力的提升是公民参与公共体育服务的基础

意识是行动的前提，如果缺少对某一事物的关心，则不会去主动表达自己的意愿。提高公民参与公共体育事业的热情是关键，而当下，由于体育事业自身的社会地位尚不能和公共医疗、公共住房等民生事业相比，普通公民对公共体育服务知之甚少，参与意识相当薄弱，因此，政府应主动出击，通过各种渠道对公共体育服务的价值进行宣传，主动创造条件激发公民的参与热情。另外，由于传统生活方式及习惯的影响，我国普通民众的公共服务参与能力较弱，对公共政策的出台过程及特点所知有限，不知如何有效表达自己的意见，不知如何处理公民个人利益与公共利益的关系，这些问题都会对公民参与公共体育服务过程造成不利影响。

5 结束语

参与公共体育服务是公民的一项基本权利，是保障公共体育服务合法性、公共性及科学性的重要条件。当前，我国公共体育服务体系建设还处于起步阶段，在这一过程中，公民参与公共体育服务的状况还不够理想，政府所提供的公共体育服务有可能偏离公民需求，公民的参与渠道还不够畅通，参与程序仍然复杂，公民的参与意识还比较薄弱，这些都是当下面临的主要困境。在服务型政府建设的大背景下，加快体育管理改革的步伐，强化公民参与公共体育服务的制度建设，优化公民参与公共体育服务的整体环境，提高公民参与的意识以及提升公民参与能力，是改善公民参与公共体育服务的基本路径。

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（收稿日期：2015-02-16）