[摘要]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《教育规划纲要》）颁布实施以来，我国进入了教育政策密集出台时期，国家和地方层面出台的教育政策成千上万，涵盖了教育改革发展的方方面面，其核心和旨归是《教育规划纲要》提出的20字方针：优先发展、育人为本、改革创新、提高质量、促进公平，这些其实也是当前教育政策最为重要的取向。诸多教育政策之中。有相当一部分围绕着简政放权、落实和扩大学校办学自主权、激发学校活力而展开.传达出当前教育政策的这样一个取向：“解放学校”。
[关键词]解放学校；管办评分离；教育政策
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1673-9949（2016）02-0003-05
一、题义和背景
题义：给学校放权，落实和扩大学校的办学自主权，把学校从各种各样的约束中解放出来，努力让学校成为面向社会依法自主办学的法人实体，激发学校的活力.释放教育改革的制度红利。
1.传统的政校关系及问题
众所周知，新中国成立后到改革开放前，我国基本上采用的是与计划经济体制相适应的集中统一的教育管理模式。教育的权力主要集中在国家和政府手中，地方和学校没有教育决策权力。在处理中央与地方的关系上，时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央与地方之间实行合理的科学的职权划分。政府和学校、学校和教师之间的作用是单向的，学校无条件地接受政府的指令，并无条件地使用政府分配的教育资源。政府部门既是学校的举办者，又是具体的办学者、评价者。政府部门牢牢掌握着学校办学的核心权力：财权和人事权，向学校拨多少款、任命谁为校长都是政府部门说了算。政府管理方式手段比较单一.往往就是开会动员、发文布置、检查督促、评比总结、项目审批。用单一的分数标准评价、选拔学生，对学校进行的评估、评审，对教师的考核，往往凭借一个标准。久而久之，学校对政府就养成很强烈的依赖心理，压抑了自主办学的积极性。
改革开放以来，顺应国家经济、政治体制等各个方面改革，我国教育体制改革逐步深入，中央向地方分权、地方向学校分权趋势日益明显。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）被认为是教育体制改革进程中具有里程碑意义的文件，《决定》提出要“坚决实行减政放权.扩大学校的办学自主权”。我国自此开始了自新中国成立以来高度集中的公共教育权力变迁的进程。经过20世纪90年代和本世纪初以来的持续推动。教育管理体制改革不断深化.计划经济体制下对学校管得过多过死的状况基本改变.政府、学校、社会的关系逐步理顺。但是全能政府和管控思维仍然存在，还不善于运用现代管理方式，存在许多越位、缺位、错位的情况；学校自我约束、自主发展机制不健全。内部管理存在行政化倾向，民主管理和参与机制不完善，自主办学能力总体不足，与社会的合作互动缺乏制度性安排。
对长期以来的政校关系。有人曾做过这样的描述：学校没有被作为一个独立的法人实体自主发展，我们始终认为“他”是一个未成年的孩子，因而管得琐碎而又具体，管得令人无可奈何。一些该管的事经常找不到人，而完全可以由着学校独立去做的.却常常冒出许多既“主动”又“积极”的部门插手。一些部门可以随意地对学校指手画脚，但却并不承担指手画脚带来的后果。把活生生、有灵性的教育困在一个封闭区域。导致学校同质化现象严重、千校一面。这种情况在高校更加突出。目前的高校治理结构是一种典型的“科层组织结构”，是一套完整的以行政权力为核心的类政府行政管理体系。每所高校都有所谓的行政“级别”，学校中的管理者都按照行政级别进行设置。职称体系的构建，同样以行政级别来体现。这种状况导致大学精神的缺失以及大学异化，行政化倾向背离了现代大学制度的理念。
2.全能政府向有限责任政府的转变
转变职能、简政放权，无疑是本届政府的一大特色、一个亮点，有人称之为本届政府“开门第一件大事”。从强调这是政府的“自我革命”、要有“壮士断腕”的决心.到强调“大道至简，有权不可任性”、“切实做到法无授权不可为、法定职责必须为”，都充分表明本届政府坚持简政放权、实现由全能政府向有限责任政府转变的决心。过去三年中，政府“瘦身”、“割肉”力度空前。有媒体记者梳理发现，在2014年召开的40次国务院常务会议中，有21次会议讨论了“简政放权”，已取消和下放的行政审批事项超过300项。再加上2013年取消和下放的416项行政审批等事项，意味着本届政府“在任期内削减1700多项审批权三分之一”的承诺已经提前兑现。
但是，大量诸如“证明你妈是你妈”等各种奇葩现象和“红顶中介”等的存在，则凸显权力在日常生活中的无处不在、花样翻新，也说明政府转变职能、简政放权依然任重而道远。
3.公共治理理念的兴起
作为20世纪80、90年代以来兴起的政治学、社会学、管理学等领域的一个重要概念.公共“治理”取代“管理”成为一个世界性的现象。区别于管理所具有的“管控”、“管制”和自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理特征，治理却是一个内容丰富、包容性强得多的概念，其重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。与此相应，在教育领域，分权与放权成为公共教育体制重构的核心内容，各国都努力对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造，改革公立学校，提高教育质量、效益和效能。
正是在公共治理的话语背景下，现代学校制度应运而生。现代学校制度被认为是一种适应时代要求的学校制度安排。其核心是政府、学校、社会关系的处理问题，是我国教育改革的核心问题之一。是教育体制改革的“牛鼻子”。20世纪90年代以来，我国许多地方和学校进行了现代学校制度建设的实践和探索，积累了许多经验。
二、实践探索与政策推进
1.实践探索
围绕着“解放学校”.许多地方进行了积极的实践和探索，比如上海浦东、山东潍坊、广东顺德、重庆长寿等。上海浦东的做法是，努力厘清政府、学校、社会、市场的职能。政府方面，进行区域事业规划、教育资源配置、公共财政投入、教育政策设计、教育质量监控、服务平台建设；学校方面，主要是法人地位的确定、法人治理结构的形成、实现自主发展（教职工聘任、学校课程开发等）；社会方面，主要是提供公共教育服务，实现对区域和学校教育的知情、参与、监督、诉求以及评估；市场方面，主要是提供多元、可选择的教育服务，参与教育评估。山东潍坊的改革引人瞩目，被媒体称作是“学校去行政化的十年”，其做法，一是提出“明确管什么，做好如何管”。通过建立协商听证和效能评估，改变行政管理的方式；通过改进完善督导制度，改变系统行业管理的方式；通过实施校长职级制，改变教育干部管理的方式。二是“明确谁来办，解决如何办”。赋予校长办学自主权、赋予教师教学自主权、扩大学生学习自主权。三是“明确评什么，抓好怎么评”。建立起全覆盖的群众满意度调查制度：建立第三方参与的专业评价制度：加快建立多方共同参与治理制度。广东顺德的做法主要是落实放权改革。从2011年起，顺德启动教育放权改革，当年就放掉了58%的审批权，使得教育生态发生了重大变化。重庆市长寿区通过改革教育行政审批，把学校从繁琐项目审批中解放出来。以前学校盖楼从立项到竣工，需通过70多个审批环节，盖96个章，最快也要3年时间，现在这样的现象已经没有了。北京市创新体制机制，推进教育管办评分离，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，尊重学校主体地位.扩大教育教学自主权.减少教育行政部门主导的“三评一审”事项，让学校“静”下来。还有许多地方在“评”的方面进行了积极探索，江苏、浙江、广东、重庆等地通过建立专门的教育评估机构，把更多的教育评价权交给社会，实现教育评价的专业化。“解放学校”激发了学校的办学活力，北京市十一学校等充分尊重学生的选择权，推行“走班制”教学，完善以学生为中心的治理结构，构建起新型育人模式，形成了有利于学生全面而有个性发展的学校生态。 2.政策推进
《教育规划纲要》被认为是一个充分解放思想的规划纲要。其中一个重要标志就是鲜明地提出了“政校分开、管办分离”的思想，其第三十八条明确提出：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。第三十九条则明确提出“落实和扩大学校办学自主权”.并就如何落实和扩大高等学校、职业学校、中小学的办学自主权作出了明确要求。这些本身是前所未有的重大政策，也为后续的许多相关政策出台提供了法理依据。
按照《教育规划纲要》的精神，2010年以来国家层面出台了多个与“解放学校”有关的文件，比如：《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》等。而2014年国家教育体制改革领导小组办公室印发的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》和《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，则被认为是给地方放权、给学校放权的重头文件。《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，强调要坚持由省级政府管理更方便有效的教育事项一律下放省级政府管理的原则.明确了扩大省级政府教育统筹权的主要内容，明确了省级政府七个方面的教育统筹职责。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出重点扩大高校在选拔学生、调整优化学科专业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科研活动、管理使用财产经费和扩大国际交流合作等七个方面的自主权，首次以文件形式对扩大高校办学自主权作出全面部署。近年“一市两校”
（上海市、北京大学、清华大学）和其他地方及高校的教育综合改革，均把落实和扩大学校的办学自主权作为重要方面和内容。
围绕简政放权、减少和下放行政审批事项，教育系统做了许多工作。《教育部职能转变方案》及任务分工，提出取消22项职责，下放省级教育行政部门、高校和直属单位13项职责，转移、委托直属事业单位和社团组织承担50项职责，精简规范23项评审项目，理顺基础教育管理等9个方面职责关系。加强和改善教育督导等3个方面宏观管理，精简议事协调机构。近年还进行了负面清单管理的探索。推进学校章程建设，是近年教育的一件大事。根据《教育规划纲要》的部署，教育部有计划、有步骤地推动学校章程和配套制度建设，分多个批次，先后核准发布了38所“985工程”高校、112所“211工程”高校（军事院校除外）章程，对推进高等学校依法办学、依章程治校、扩大和落实办学自主权产生了重要而深远的影响。各地也高度重视，切实加大了学校章程制定工作推进力度。截至2015年底，全国所有高校均制定了章程，中小学章程制定工作也在积极推进之中。
三、管办评分离，激发教育新活力
1.推进教育管办评分离的意义
推进教育管办评分离，是《教育规划纲要》提出的重大任务，也是“解放学校”的关键举措。《教育规划纲要》提出要“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出要“深入推进管办评分离”，十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了一系列制度安排。推进教育管办评分离，核心是重构政府、学校、社会新型关系.推动教育治理体系和治理能力现代化。有人提出：管办评分离是解放教育生产力的有效机制.突破将教育的公益性等同于政府包办、政府直接办学的思想，突破政府管理教育等同于政府直接干预教育、评价教育的现象，突破教育政绩政府自说自话的局面。还有人认为，深入推进管办评分离，是一场教育的思想大解放、一种观念的大突破、一种新型关系的大重建。在深入调查研究、反复征求意见的基础上，2015年教育部出台了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（以下简称《若干意见》），被认为是激发教育新活力的有力举措。有媒体评论认为，管办评分离意味着社会舆论呼唤良久、亟待改变的教育部门“既是运动员、又是裁判员”的现象将彻底成为历史，是值得期待的教育新常态。
2.推进教育管办评分离的任务举措
《若干意见》中指出，要围绕完善和发展中国特色社会主义教育制度、推进教育治理体系和治理能力现代化这一总目标，以落实学校办学主体地位、激发学校办学活力为核心任务，加快健全学校自主发展、自我约束的运行机制，以进一步简政放权、改进管理方式为前提，加快建设法治政府和服务型政府，主动开拓为学校、教师和学生服务的新形式、新途径，以推进科学、规范的教育评价为突破口，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元主体参与的教育评价体系。
《若干意见》全文共5部分。22条。第一部分是重要意义和总体要求，第二、三、四部分从“管”、“办”、“评”三个方面分别提出了政策举措，第五部分就贯彻落实工作提出了要求，有不少政策创新点。
“管”的方面，《若干意见》提出要推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。提出了七个方面的要求：加大政府简政放权力度；推行清单管理方式；加快国家教育基本标准建设：健全依法、科学、民主决策机制；建立健全教育行政执法机制：加强和完善政府服务机制：加大行政监督和问责力度。政策创新点包括加大简政放权力度，减少对学校办学行为的行政干预：严格控制“三评一查”事项.没有法律法规和政策的明确依据.不得随意进入学校进行检查：政府不得法外设定管理教育的权力：开展负面清单管理试点；加快国家基本教育标准制定：加快建设教育基础信息数据库和教育管理公共服务平台，为专业机构和社会公众参与教育决策等提供全面、权威的数据支撑：完善教育法律法规执法体系，规范教育行政权力行使程序：加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制，推广政府购买教育服务：建立健全教育行政绩效评估体系；建立健全教育行政问责制度等。
