龚丹
摘要：近年来，随着我国城镇化进程的加快，农村人口老龄化情况日益严重，农村人口的养老保障成为了备受关注的焦点。本文对我国农村人口养老保障制度现状进行分析，找出当前我国农村养老需求中存在的供需缺口，提出完善我国农村养老保障制度的政策建议。
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关键词 ：城镇化；新型农村养老保险；养老需求；养老保障
据国际惯例，60 岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65 岁以上的人口占总人口比例达到7％，则意味着一个国家或地区进入老龄化社会。据第六次全国人口普查数据结果显示，截至2010 年11 月，我国大陆人口总量为13.40 亿，60 岁及以上老年人口数量为1.776亿，比例高达13.26%，远远超过了老龄化社会的标准线，而且我国人口的老龄化趋势还在加剧。
同发达国家相比，我国人口的老龄化是在经济欠发达的情况下就开始出现的，呈现出“未富先老”的特点，随着我国人口老龄化速度不断加快和老年人口绝对数量的增加，我国养老问题受到越来越多的关注，尤其是对于劳动力流失严重的、经济发展上处于劣势地位的农村地区来说，这一问题更加突出。
随着社会环境的发展变迁，农村土地制度改革的发生和越来越多的劳动力由乡村向城市流动，农村人口来自家庭和土地的养老保障呈现出双重弱化，这使得农村人口养老压力倍增，而我国目前正在大力发展的城镇化建设更加剧了这种情况，使得农村养老供需平衡缺口进一步加大，如何更好的满足农村人口养老需求，完善我国农村养老保障制度建设，对于促进我国经济发展、建设我国社会主义新农村具有重要的现实意义。
一、城镇化背景下我国农村养老保障制度建设现状
我国农村人口是一个数量众多、不容忽视的特殊社会弱势群体，随着我国人口老龄化情况的加剧和城镇化工作的推进，我国农村养老问题显得更为突出。在我国广大农村，由于社会化养老支持的不足以及“养儿防老”思想根深蒂固，在现有家庭养老、自我养老、社会养老三种典型养老方式中，家庭养老方式仍是多数农村人口养老的主要选择。随着城镇化工作进程的加快，大量农村青壮年涌入城市，空巢家庭越来越多，农村家庭结构趋于小型化，对第五次和第六次全国人口普查数据结果进行比较，我国农村家庭人口平均数量从4.3下降到3.2，这意味着家庭养老功能的弱化，传统的“养儿防老”的家庭保障很难满足新时期农村人口养老保障的需求。
在自我养老方面，由于我国农村经济一直落后于城市，农村老年人积蓄较少，自养能力较低。农村人口的财产收入多数来源于土地资源，随着城镇化工作的推进，土地日益减少，再加上农村老年人口劳动能力的减弱甚至丧失，来源于土地资源的自我养老功能也越来越
弱化，同样不能有效满足农村人口养老需求。在社会养老方面，2009 年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32 号，以下简称《国务院指导意见》（国发[2009]32 号））正式颁布，强调坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，逐步解决农村居民老有所养问题。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步指出，健全覆盖城乡居民的社会保障体系，未来五年实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。从目前的实施情况来看，由个人、集体和国家三方筹资的新型农村养老保险效果明显。但我国农村人口群体庞大，地区之间差异明显，新农保还不能独立承担起所有老年人的养老所需，所以农村养老保障问题依然突出。
二、当前我国农村养老需求得不到满足
当前我国农村人口养老需求包括以下三个方面：生活需求、医疗保健需求和精神需求。从目前情况看，三个方面均存在不同程度的不足。
1.生活需求
生活需求包括满足基本生活需要的物质需求和生活照顾需求两个方面。
物质需求指老人在衣食住行等基本生存资料方面的需求，该部分需求的满足来源于老年人自我劳动收入、自我储蓄、子女供养、集体养老补助和国家提供的基本养老金。由于老年人随着年龄增长劳动能力日益下降，自我劳动收入自然随之下降，大多数农村老年人储蓄处于较低水平甚至没有，来自自身的供养能力有限。集体养老补助和国家提供的基本养老金和地方财政能力密切相关，多数财政能力有限的农村地区只能停留在最低标准线上，与老年人生活所需相去甚远。这些导致农村老年人物质需求的满足最终落到子女供养上，但目前来看，并不理想。
生活照顾需求多指失去自我照顾能力的高龄老人对养老服务资源尤其是人力资源上存在的需求。在传统上该需求的满足主要是由家庭子女来承担，但随着城镇化工作的推进，中青年劳动力向城市转移和家庭规模核心化弱化了家庭的生活照顾功能，使得农村老年人的生活照顾需求难以得到满足。
2.医疗保健需求
老年人的身体状况与生活自理能力随着年龄的增长而下降，同时伴随着各种生理机能减退，对医疗保健的需求自然而然就会增加。目前在农村实行的新型农村合作医疗保险制度在住院医疗方面补偿效果明显，但对于农村老年人来说，除此之外，还有很大的需求缺口没有得到补偿。再加上由于自身经济条件有限参与商业医疗保险者寥寥无几、农村医疗卫生服务资源不足而导致农村老年人的医疗保健供给严重不足。
3.精神需求
由于劳动力向城市转移，农村“空巢”家庭越来越多，农村老年人来自家庭子女的精神慰藉需求得不到满足。再加上农村经济落后，娱乐场所缺乏，鲜有群众性的老年娱乐活动，在各种压力之下，绝大多数老人的精神世界处于被忽视状态，无法实现“老有所乐”。
三、完善我国农村养老保障制度的政策建议
1.政府加大政策扶持力度
各级政府要充分认识到完善农村养老保障制度的重要意义，将农村养老保障问题纳入到各地社会总体发展规划中，根据本地区的人口和财政状况，统筹规划农村老年人口的养老问题。在新农保的实施过程中，国家的财政政策重点向贫困地区倾斜，加大对贫困地区的扶持力度，提高贫困地区新农保的保障水平。此外，新农保制度还要与家庭养老、土地保障和社会救助等其他社会保障政策相配套。
政府应对农村地区的民营养老机构、医疗保健机构等提供税收政策支持，并由政府牵头，加大各级各类机构之间的合作，增强养老机构服务能力，提高养老机构服务质量。在经营模式选择上积极推进养老服务机构社会化，采取公办民营、民办公助、私营、股份合作制等多种经营模式，引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行，形成多样化的服务网络。
2.改进医疗保障服务
进一步完善新型农村合作医疗保险制度，扩大慢性病医保范围，适度提高报销比例，完善大病医疗救助制度。加强三级医疗网络建设，改善基层医疗卫生条件并提高基层医疗卫生服务水平，政府定期组织卫生宣传队下乡活动，提高农村老年人自我保健意识。政府组织基层医疗机构为老年人定期提供免费体检，建立老年人健康信息库，对农村老年人在疾病预防方面加强指导，实现疾病的早发现早治疗。
3.加强养老保障制度法制化建设
在新农保的实施过程中，养老保障基金被挤占、挪用等情况时有发生，严重影响了农民对新农保的信任，国家应建立起统一的法律法规对农村养老保障基金管理进行约束，降低风险，增强农民的信心，更好地参与到新农保中来。
对于因劳动能力下降而返乡养老的老年农民工群体，政府应在《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的基础上出台新的政策法规，做好异地社保转移的衔接工作，确保参保农民工的利益不受损害。
综上，在当前我国实施城镇化的进程中，我国农村“老龄化”现象日益严重，经济上处于弱势的农村地区未富先老的情况更为明显，农村老年人的养老保障制度建设越来越受到更多关注，更好地满足农村老年人的养老需求是养老保障制度建设的目标。政府是养老保障制度建设的主体，需要从多个角度着手逐步完善，以实现“老有所养、老有所乐”的理想目标。
基金项目：
四川省教育厅科研项目“城乡统筹背景下我国医疗保障体系研究”，项目编号：YF13-Y08。
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参考文献：
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（作者单位：辽宁医学院）