上海申通地铁集团有限公司 钱耀忠
城市轨道交通项目是资本密集型项目，建设需要巨额投资，本文对此进行探讨。
一、城市轨道投融资机制
（一）城市轨道交通特征
从经济学角度看，城市轨道交通兼具公共产品和私人产品特性。其运输服务具有消费的非竞争性和一定的排他性，属于准公共产品。城市轨道交通效益主要由其他相关利益者享受，而轨道交通自身的票款等经营收入仅是相对较小一部分。经营收费不足以覆盖投资成本，票价一般由政府确定。城市轨道交通的特征，必然导致市场失灵。仅依靠市场力量配置资源、吸引商业投资无法实现，这为政府主导项目投资和融资提供了理论依据。
（二）国内外城市轨道投融资主要模式
国外城市轨道交通的建设和运营资金来源，基本上依赖于政府财政投资和补贴，并通过立法渠道来解决。票款等经营收入仅能弥补部分运营费用。国内城市轨道交通在政府主导投资的前提下，积极探索PPP、土地折价入股、资产证券化、发行债券等多种模式融资，积累了一定经验，但所占比例很低，项目融资模式以银行贷款为最主要的方式。“政府资本金+ 项目贷款”为现阶段国内城市轨道交通投融资的主要实现方式。
（三）上海城市轨道模式优势显著
上海轨道交通投资采取“市、区两级政府资本金+ 网络银团贷款”的投融资模式，有显著特点和优势：（1）项目资本金比例高于国家的规定，分别由市、区两级政府按投资和动拆迁进度正常注入，有利于减轻长期债务和利息负担。（2）由有关区政府作为前期动拆迁的工作责任主体和项目投资主体，起到了加快动拆迁进度、控制动拆迁规模的明显作用，有利于缩短工期和控制投资。（3）用银行组成的全新网络银团融资，使融资贷款得到一揽子承诺，确保信贷资金按投资进度同步落实到位。
二、城市轨道项目融资成本补偿机制
（一）全面现金流量管理
政府主导城市轨道交通投融资，决定了其承担及时下拨项目资本金和到期归还本息的责任。各地一般以各级政府财政预算内资金、城市建设基金、土地批租收入、人防专项资金、车辆牌照拍卖收入等作为项目资本金、项目融资成本补偿的统筹资金来源。因建设任务、财力状况、资金到位的差异，各地政府尚难以做到各项资金的无缝对接。上海轨道交通建立全面、精细的现金流量管控机制，统筹平衡各类资金，应对资金的不匹配性。同时提出“零库存”资金余额管理要求，最大限度节省资金成本。精细化的管理方式，催生了市政府还本付息专项资金正常注入机制的形成，使资金平衡机制更加健全。
（二）债务类型划分比较研究
2014 年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求严格清理甄别政府类债务和企业类债务。文件出台后各地都在反复权衡将城市轨道交通债务划为政府类还是企业类。上海基于战略发展考量和机制调整的可行性，决定将轨道交通划为企业类债务，受到国内同行的高度关注。比较研究供决策的意见是：（1）划为企业类债务，有利于继续发挥上海投融资体制机制优势，确保网络建设目标如期实现。如划为政府类债务，现有投融资模式将作重大调整，而正在培育中的PPP 市场尚难适应网络建设需要。（2）划为企业类债务，有利于继续发挥网络银团突出的融资功能，继续用好各银行总行对网络融资统筹的特别授权。如划为政府类债务，网络银团将难以继续运作，轨道交通存量债务还将影响全市面上建设。（3）划为企业类债务，有利于理顺政府与企业关系，进一步厘清政府和企业的各自定位和职能。如划为政府类债务，作为上海轨道交通投资、建设、运营主体的申通集团则难以定位。
（三）机制调整可行性分析
目前上海轨道交通财务状况，运营票款等经营收入基本覆盖日常运营成本，运营收支现金流量基本平衡。构成企业财务亏损的主要原因，是项目建设期融资贷款进入运营期的财务费用，以及项目计提的固定资产折旧，都不是经营性亏损因素。政府如对两项亏损进行政策性补贴，则可以平衡利息支出和偿付贷款本金，既符合政府主导投融资实际，又符合各方面规定。因此，调整既有还本付息机制，建立新的财务补贴机制完全可行。
三、城市轨道大修更新改造机制
（一）大修更新改造投资增大
国外城市轨道交通100 多年的发展历史表明，城市轨道交通建设大致经历三个阶段：初期阶段开始修建少数线路，快速发展阶段开始大规模网络化建设，到了成熟发展阶段，主要表现为对既有路网设施的维护、完善和更新改造，其投资约占总投资的50%-60%，扩建和新建投资约占40%-50%。上海轨道交通1990 年开工建设1 号线，到2004 年建成4 条线路。2004 年后开始进入快速发展阶段，目前运营线路14 条，里程548 千米，到2020 年运营线路将达到18 条，总里程超过800 千米。上海城市轨道交通处在快速发展阶段，但早期投入运营的线路已超过20 年，大修和更新改造任务越来越突出，投入的资金未来几年的投入强度更大。
（二）修程修志编制原则
城市轨道交通设施设备大修和更新改造具有系统复杂、技术含量高等特征，企业要充分积累经验、潜心摸索规律，提前筹划大修和更新改造规范（修程修志）编制工作，为有效组织、控制投资提供依据。规范的编制指导原则是：（1）验证性原则。设施设备使用寿命和大修频次的设计，应依据供应商的规范、标准，但必须经实际验证，凡经实际验证不符合的，必须研究作出调整。实际验证是设施设备使用寿命和大修频次设计的首要原则。（2）技术经济性原则。因设备使用和维护等技术条件发生明显变化，或因满足功能需要应用新技术，应经技术经济综合分析，在一定范围内调整。（3）评估性原则。建立设备评估机制，在设备达到使用寿命或大修频次前，实施状态评估，提出维修改造意见，意见包括可以组织实施大修或更新改造，可以继续使用一定年限等，避免设备资源的浪费。（4）同批分步原则。由于系统设备通常是同时启用的，在实施大修和更新改造时，应考虑同批设备的整体性，在一定区间范围内分步实施。（5）分批同步原则。同一条线路不同批次的设备，在实施大修和更新改造时，应考虑线路的一致性，在一定的区间范围内同步实施。
（三）专项补贴机制的形成
上海轨道交通始终坚持前瞻性探索实践，让大修和更新改造管理机制先步入正轨。继2008 年研究制订《上海轨道交通资产编码规则》，2014 年又修订完成《固定资产分类代码表及设计使用寿命、大修频次手册》，全面建立固定资产信息管理系统，推进设施设备的履历化管理。有关规范的制订实施，为市政府出台专项补贴政策提供了充分依据。考虑到上海轨道交通实现运营收支现金流量基本平衡已来之不易，难以再弥补逐年提高的大修和更新改造资金。2012 年，市政府适时启动实施大修和更新改造专项补贴机制，这是又一项重要补贴机制安排。
四、城市轨道票价定价机制
（一）票价的成本补偿性
城市轨道交通属于准经营性项目，考虑到社会公益性等因素，票价确定一般受到政府部门的管制。从国（境）内外城市轨道交通看，有的票款收入仅能回收50% 左右的运营成本，如欧美地区的纽约、伦敦、巴黎等许多城市，有的能基本回收日常运营成本。我国香港地铁是具有盈利能力的上市公司，其票款收入覆盖运营成本后略有结余，地铁物业开发和境外地铁投资、建设、运营业务是其主要盈利模式。总体上看，城市轨道交通运营票款收入不足以覆盖全部运营成本，更谈不上投资成本。
（二）票价定价的塑造机制
票价定价最佳平衡点的选择，应有利于塑造建设投资以政府承担为主，运营成本以乘客合理承担为主，改善公共服务，控制成本增长为城市轨道交通企业主要使命的经济利益格局，理顺政府、企业和乘客之间的合理关系，使城市轨道交通财务可持续发展思路更加清晰。应体现以下原则：（1）社会公益性。票价定价应首先考虑城市公交优先原则，以较优惠的票价鼓励市民乘客公交出行，以缓解地面交通压力，改善城市环境质量。（2）基本补偿运营成本。由票价补偿的运营成本，应扣除项目固定资产折旧和财务费用等，价格补偿应确定在运营成本范围之内。（3）市民乘客实际承受力。比较研究城市居民交通费支出与城市居民家庭人均可支配收入和人均消费支出的增长关系，以及轨道交通与其他公共交通的比价关系，确保价格增长低于市民的收入增长。（4）价格杠杆作用。要遵循价格规律，发挥票价调节客流的杠杆作用，如伦敦、巴黎、香港等城市实行区域多样化票制引导客流。
（三）票价调整机制
随着网络规模扩大、物价指数的变化，建立健全票价调整机制，应成为一项机制安排。国外城市轨道交通起步早，价格调整机制也较完善。国际地铁协会综合各国情况，给出以年度为基础的票价调整方式：年度Δ 票价调整=Δ[ 成本指数]-P+K（其中：成本指数主要是指与单位人力资源以及能耗相关的一个公式；P 是劳动力/ 能力的效率系数；K 是提高运能运量所需的系数）。我国香港地铁票价初期由政府管制，近年来已改为听证价格调整机制，其票价调整率=0.5×Δ 核心消费者物价指数＋ 0.5× 工资指数－劳动生产率指数。国内城市轨道交通价格听证，以往主要是定价或调价方案。2014 年，北京调整公共交通价格方案，同时听证价格动态调整机制，具有开创意义。由听证价格方案发展到听证价格调整机制，是扩大社会参与的进步表现，是城市轨道交通价格机制的发展方向。
五、城市轨道交通运营成本定额控制机制
（一）昂贵的建设和运营成本
城市轨道交通包括车辆、隧道（高架、桥梁）、轨道、列车、通信及信号、供电、通风、给排水及消防、自动售检票、自动扶梯（电梯）、控制中心、车辆基地等，系统复杂、技术领域众多。前几年我国城市轨道交通地铁综合造价一般为每千米5 亿元～ 6 亿元，轻轨一般为每千米3 亿元～ 4 亿元。近年来综合造价不断攀升，项目前期动拆迁、市政管线搬迁、防治噪音、沉降、振动等费用上涨是主要成因。进入运营期后，城市轨道交通需要大量的服务和技术人员，提供运营服务和设施设备维护保障。目前城市轨道交通运营成本超过1000 万元/ 千米，有的接近1500 万元/ 千米，其中：人工成本约占60%，电费约占20%，日常运营经费和维修经费等约占20%。
（二）全面经费定额管控机制
巨额的建设投资、昂贵的运营成本，要求城市轨道交通企业必须更加注重运行效率和经营效益的提高，避免造成社会资源的巨大浪费，给政府带来巨大的财政负担。城市轨道交通网络运营线路众多、系统复杂，但各条线路的技术条件、服务规范基本一致，适合采用全面经费定额来管控运营成本。（1）全面建立运营、维保单位的人员定额。对不同岗位核定配属员额，对相近岗位进行集约复合，采取委外管理、小时工等灵活多样的方式，优化人力资源布局。（2）积累电耗经验数据。将控制指标落实到线路、车站，对车站动力照明用电核定节能目标，对列车行驶牵引用电实施动态跟踪管理。（3）全面建立各专业维修、运营经费单项定额。可以量化到最小单位的设备，确定每台、套、件的经费定额，难以量化的系统设备，以车站为单位确定经费定额，做到各专业经费全面定额化。（4）研究建立列车架、大修控制定额。城市轨道交通企业作为业主，拥有规模庞大的列车，应拥有一定的市场定价权，要摸索掌握架大修价格形成机制，打破供应商对价格的垄断。自2007 年起，上海轨道交通逐步摸索建立起一套全面运营成本经费定额，用定额机制管控运营成本，全员成本意识普遍得到加强，运营成本始终处于良好受控状态。
（三）运营收支平衡的重大意义
实践表明，运营票价是否合理确定、运营成本是否有效控制，直接关系到城市轨道交通能否实现运营财务收支平衡。如因定价不合理、成本管控不到位等原因，而使运营成本长期无法得以补偿，其现金流量缺口势必由政府财政弥补。政府将背上更加沉重的财政负担，对城市轨道交通可持续发展极为不利。笔者认为，票价与运营成本关系的定位，应放到宏观层面加以研究。鉴于城市轨道交通明显的外部性特征，城市轨道交通应在政府或企业层面建立投资回报补偿机制，将轨道交通投资建设带来的区位优势增强、房地产价格上涨、商业环境改善、商务成本下降以及带动相关产业发展等外部收益内部化，用以平衡项目投资、项目融资成本补贴、以及具有投资性质的大修更新改造投入。鉴于城市轨道交通的准公共性和准经营性特征，票价定价应基本满足补偿日常运营成本的需要，实现运营收支现金流量平衡。这样的票价定价既符合经济学原理，又符合城市轨道交通的实际。为此，建议将两项回报补偿机制，确立为我国城市轨道交通可持续发展的重要指导原则。
我国城市轨道交通正处于快速发展阶段，经探索实践已形成的投融资模式符合发展要求。随着成熟发展期的到来，依托轨道交通资产、票款收入、综合经营收入规模日益壮大，运营票款收入稳定、现金流量充足且可预期等优势，可以进一步探索PPP 多种合作模式、资产证券化（ABS）等多元化融资模式，开创适合不同发展阶段要求的投融资发展道路，实现城市轨道交通财务可持续发展。
编辑：秦思慧