梅寒
摘要：行政伦理一直是公共行政领域的重要研究课题。自从改革开放以来，伴随着社会的转型，人们的思想和价值观念受到了来自各个方向的巨大冲击，原有的社会规范在面对新的形势的情况下已经渐渐失去了其应有的作用，中国的行政伦理建设刻不容缓。笔者对中国行政伦理建设的实践和问题进行了研究，以期寻找有效的解决途径。
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关键词 ：行政伦理；行政伦理建设；问题分析；对策
和西方国家比较成熟完善的行政伦理及其建设研究比较来看，我国的行政伦理及其建设的研究起步较晚、发展较慢，而且它的一个重要特征是与我国的政治改革特别是行政改革保持同步。从中国行政伦理建设现状来看，我国的行政伦理情况不容乐观，存在一系列问题。笔者将对中国行政伦理建设的实践和问题进行研究，以期寻找有效的解决途径。
一、行政伦理建设相关概念界定
1.行政伦理的含义
一般认为，所谓行政伦理,指的是行政主体(包括政府组织及其公务员),在行使公共权力、从事公务活动中,所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范的总和,是行政权力的使用者(行政权力主体)在行使权力过程中所表现出来的一种特殊的职业伦理。
2.行政伦理建设的含义
行政伦理建设就是指通过伦理的方式，实现行政人员道德自觉，实现公共行政与社会和谐互动的措施和行动过程。
二、中国行政伦理建设问题及其原因分析
改革开放以来，我国的行政伦理建设稳步推进，取得了一定进展。但是就目前我国行政伦理建设而言，依然存在很多问题，下面就主要问题进行归类并逐一进行分析。
1.行政伦理的前提方面
⑴环境前提。从上述对中国传统行政伦理的历程研究可以发现，中国传统行政伦理注重道德教化，比较重视精神方面的呼吁。行政伦理建设主要由当时思想家们的思想主张、政治家们或者说是统治者的政策主张推动。直到今天这种思想依然在影响着中国的行政伦理建设，使得如今中国的行政伦理建设主要依靠道德教化、自律等精神呼吁来进行。中国的行政伦理依然笼罩在“人治”的阴影之下。
西方学者亚里士多德在《政治学》一书中首次提出了法治与人治何者有利的问题，并明确主张法治，他还规定了“法治”的两个含义：一是已设立的法律应获得普遍的服从；二是人们服从的法律应是制定得良好的法律。西方行政管理在法治的背景下，有良好的法制系统做保障，行政组织和行政人员能够比较规范地行使公共行政权力，也能规范好自身的伦理行为。
从上面的分析，不难得出以下结论：行政伦理建设是要以良好的环境条件为依撑的，它必须以法治条件为前提，只有在法治的背景下，行政伦理建设才能获得健康长足的发展。
⑵人性假设前提。中国和西方国家关于贯彻行政伦理规范的方式是不同的，中国对行政人员伦理行为的规范更多靠自律，道德约束，而西方对行政人员伦理行为的规范约束有着较为完善的体制。而之所以产生这种差别，笔者试图从人性论的视角对此差别进行分析。
对人性的假设深深地影响了中国的行政伦理建设。从上面对中国传统行政伦理思想的梳理，可以看出儒家文化对中国行政伦理影响至深。中国一直推崇的“性善论”坚信“人性”能够靠自律和内心的坚守来养护，认为只要注重道德教育，不断地进行伦理规劝，人性就能始终保持在“至善”境界。我国之所以没有建立起道德立法这样的制度性约束，“性善论”的人性假设是功不可没的。
西方文化对人性的认识基本上是性恶论的，认为仅仅靠人自身的道德本性制约主体的“恶”是不可靠的，因此他们更注重建立起人性之外的完善制度，通过压制恶来达到善的目的。
2.行政伦理制度规范方面
⑴行政伦理制度化不完善。由上述对中国行政伦理建设实践的梳理，特别是改革开放以来一系列规章制度的发布与确立，不难发现，中国行政伦理建设的制度雏形已经显现，但还很不完善，有很多问题。
这些问题主要表现在以下方面：我国并没有出台有关行政伦理的专门法律，行政伦理的制度也多是以文件、规章等相关规定进行完善，靠行政人员自律，其约束力和权威性明显不够。
⑵行政伦理监督机制问题严重。我国既没有行政伦理的相关法律，也没有行政伦理的管理机构。而且我国公共行政监督主体地位不高,监督力度不够。从目前各行政监督主体的实际情况看,大都处于附属地位，因而缺乏必要的独立性,制约权力和手段不够强大,监督缺乏力度。
总的来说，行政伦理监督问题主要表现在以下几个方面：无独立的行政伦理监督机构；监督环节有疏漏；预防监督环节较薄弱；上下级监督缺位；党和政府之间的监督缺位；舆论监督的缺位；参政党对执政党的监督缺位。
3.行政伦理运行方面
⑴过度强调行政人员个体伦理建设忽视组织伦理建设。行政人员个人伦理和行政组织伦理都是行政伦理的组成部分。但是在组织伦理建设方面，因为传统政府本位思想的影响，人们在谈到行政伦理建设时更多地聚焦到行政人员的个人伦理行为上来，把它看作一种行政人员的自律行为。一旦出现行政失范现象，人们更多地把责任归咎到具体的行政人员自身素质方面，总是想尽各种办法去提高行政人员的素质，却很少去质疑整个行政体制的问题。
⑵没有设立专门的行政伦理管理机构。西方很多国家都建立了行政伦理管理机构，如美国联邦政府行政系统内设立了政府伦理办公室。除了西方国家，很多亚洲国家也设立了专门的行政伦理管理机构。而反观我国，由于行政伦理制度化问题严峻，在这种形势下，就更谈不上设立专门的行政伦理管理机构了。如果设立专门的行政伦理管理机构来负责行政伦理建设，将行政伦理由自发的行为转变为约束的强制的行为，相信我国的行政伦理会有很大改观。
4.行政伦理行为方面——行政人员陷入对人民负责还是对上级负责的两难困境
面临着对上级负责还是对人民负责的两难困境是政府在行使公共行政权力的过程中经常会遇到的情形。当陷入这种两难困境时, 政府或部门在权衡利弊得失后,往往会选择保护地方利益或部门利益，对人民负责和对上级负责都不能得到保证。而对上级负责的政府又往往缺少相应的制度保证，无法在上级与人民的之间有效地平衡。“经济人”理论认为，不仅行政人员具有“自利”本性，追求个人利益最大化，而且政府也是“自利性”的组织，追求“特殊利益”（而不是公共利益）。行政组织在公共行政权力运行中担负着重要的公共角色，其组织目标却是“特殊利益”的最大化。政府组织和行政官员一般是通过“官僚主义”的行为方式和利益集团来实现“特殊利益”。他们可以利用其所处的特殊地位，特别是其所掌管的公共权力，用提高服务代价、降低服务质量等方式，达到谋取自身特殊利益的目的。同时政府部门在某种程度上需要和依靠利益集团的资助来实现自己的特殊利益。特别是在和利益集团利益紧密相关的领域，政府部门出台的一些政策，看似维护公共利益，实质却是维护某些利益集团的利益。
5.行政伦理价值观念方面
⑴公共利益和政府利益的权衡。在西方，判断一个政府合法性最根本的一点就是看其统治的立场和出发点是否是公共利益。可以说，维护公共利益是西方政府的准入原则。根据契约思想和委托-代理理论，人民与政府是一种授权与被授权的契约关系。人民是政府的委托人，把公共权力授予政府代为执行，政府是人民的代理机构，政府的行为必须体现人民的意志。公民通过选举或者服从使得政府具有行使公共权力的合法性，当然公民也期待回报，希望政府能够保障自己的权利并提供良好的服务。政府也只有通过向公民提供良好的服务才能获得公民的承认与支持。因此，在政府行使行政权力的过程中，自然而然地体现了公共利益至上。
而在中国，虽然提倡执政为民的思想，但是并没有相应的制度作为保障，它更多地是作为一个精神层次的提倡和呼吁。中国经历了漫长的封建时期，封建思想依然有大量残余甚至还根深蒂固，“政府本位”的思想在中国还是有很大的市场，因此中国现时的行政伦理既有“政府本位”又有维护公共利益的意识。很多事实证明，在具体的实践中，政府更多的情况下并没有把公共利益放在首位。
⑵以中国的伦理底线视角看中国行政伦理建设。从社会上曝出的一系列恶性事件来看，中国的伦理底线一再降低。事关最切身利益的食品行业层出不穷丑闻的出现，已经深深震惊了国人。人们尚未回味过来，这边又曝出了一系列见义勇为却反被诬陷的事件，中国已经成为了一个不能随便见义勇为的社会。还有其他很多类似事件，从这些事件中可以看到，中国的伦理底线在一直降低，中国人对道德秩序等已经理不清了，对做人的底线也搞不清楚了。何为崇高？何为低劣？哪些事情能做？哪些事情不能做？人们心中已经没有了清晰的答案。以中国如今的伦理底线为背景来看待中国行政伦理建设，形势不容乐观。
行政伦理是伦理的一个重要组成部分，中国伦理底线的一再塌陷，在一定程度上也加大了国人对行政伦理失范的容忍程度，对于不断爆出的行政伦理失范行为，国人也见怪不怪了。但是中国不能陷入这样一个恶性循环，行政伦理对整个社会有很大的示范作用。因此，在伦理底线一再塌陷的背景下，中国行政伦理建设更应该得到长足的发展，从而提升整个社会的伦理水平。
三、我国行政伦理建设对策
前面从理论和实践、西方和中国的角度对中国行政伦理建设进行了全方位、多角度的分析，在这些分析的基础上，笔者大胆地对中国行政伦理建设途径提出以下建议。
1.建立并完善行政立法
行政立法是国外的行政伦理建设实践重要环节。根据“经济人”理论，行政人员也是一个“经济人”，他也有自己的利益追求，并尽量使自己的利益最大化。因此，不能保证行政人员在行使行政权的过程中不会出现失误和偏差。而行政立法作为一种外部制约力量能够约束行政权使用过程中的失范行为。行政立法一方面为行政人员的伦理行为提供了行为标准和制约机制，另一方面也保障了行政伦理建设的制度化和系统化。
中国的行政伦理建设要想取得长足的发展，必须要有行政立法。中国进行行政立法，首先要从中国的历史文化和现实出发，进而在此基础上借鉴国外有关行政立法的先进经验建立起适合中国国情的行政法律。从中国实际来看，行政立法的过程必须是渐进有序的，不能搞一步到位的大跃进式的立法。近年来行政法规条例的出现为行政立法提供了一条思路，中国的行政立法可以通过行政法规条例来稳步推进，这样既能为行政人员和普通公民提供了一个适应期，又为行政立法的推进进行了很好的缓冲。
2.加强行政职业道德建设
政治教育突出可以说是中国行政伦理建设的特色，行政伦理建设的推进始终充斥着强烈的政治意味，行政职业道德建设反而处于了边缘的地位甚至可以被忽视。公共行政的独立地位使得公共行政成为了一种独立的职业。公共行政作为一种职业必然要求相应的行政职业道德与之相适应。纵观国外的行政伦理建设实践，无不独立发展行政职业道德。行政人员的职业道德不仅影响公共行政水平，而且对整个社会道德水平有着重大的影响。从我国目前的行政伦理状况来看，要加强行政职业道德建设，首先，要确立行政职业道德的独立地位，褪去其浓厚的政治意味。其次，要加强对行政人员的职业道德教育，提高其行政伦理素养。只有从这两个方面进行才能有效地进行职业道德建设。
3.设立专门的行政伦理机构与人员
从国外的行政伦理建设的实践来看，独立的机构与人员也是行政伦理建设的一个重要环节。独立的机构与人员保证了行政伦理建设的专业性，也为行政伦理建设提供了保障。中国的行政伦理建设从来都没有建立专门的机构与人员，更多地依靠行政人员个人的自我约束，因此中国的行政伦理建设比较分散，不够专业。在中国的行政伦理建设中，有必要成立专门的机构与人员，来推进中国的行政伦理建设。建立专门的行政伦理机构和人员的关键是要通过立法来保证。首先，通过行政立法确定行政伦理机构的合法地位。其次，通过具体的法规条例来规范行政伦理机构的有序运行。
4.建立完善的行政监督机制
监督机制在行政发展的动态过程中可以起到对行政人员加以筛选的作用。在是否拥有道德意识方面选优汰劣, 以促进行政人员队伍的纯洁化。在西方大多数国家都建立了完善的行政伦理监督机制，有立法监督、司法监督、政党监督、行政监督和舆论监督等，同时还注重民间伦理监督机构对行政伦理建设的作用。由于缺乏有效的行政伦理监督机制，我国实际上并没有真正的行政伦理监督。
从中国目前的行政伦理实际出发，建立完善的行政监督机制可以从以下几个方面进行：(1)加强人大的监督力度。从加强人大的自身建设出发，改变其弱势地位，从而发挥人大应有的监督作用；(2)推进司法的独立性。我国司法机关的人权、财权、物权很大程度上受制于同级政府,司法机关要想独立地行使审判权、监督权就可想而知了。因此，要对司法机关的人权、财权、物权进行改革，保障司法机关的独立性，从而使得司法机关发挥其该有的监督作用；(3)加强社会舆论监督和群众监督。舆论是公众思想和意见的言论表达。舆论监督和群众监督的力量是巨大的，它能够促使相关机关尽快有效处理相关事件。要用完善的机制来鼓励公民对行政失范行为进行揭发，还要加强对举报人的立法保护，为其举报解除后顾之忧。同时加强新闻舆论的监督作用,新闻监督具有广泛性、及时性、群众性、经常性等特点,它的监督作用是其他机构所无法替代的；(4)加强和完善网络监督。从现实的情况来看，网络监督力量之强大是有目共睹的，它是一种强有力的监督方式。因此，非常有必要完善网络监督机制，使其能够规范化地进行。
随着中国的日益强大，公共管理面临的困境和挑战也越来越多，人们对政府的要求及政府对自身的要求也越来越高。如今中国正处于社会转型的关键时期，各个方面都面临着种种机遇与挑战。中国的行政伦理问题重重，行政伦理建设问题的研究为政府提高自身管理水平提供了许多启示。因此本文从行政伦理建设角度进行研究以期给中国现行的行政伦理建设提供些许思路。
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（作者单位：南京大学政府管理学院）