鲁继通
(首都经济贸易大学，北京100070)
内容提要：京津冀地区协同发展水平不高，深层次原因在于三地的基本公共服务严重非均等化。这种非均等化，在教育、医疗、文化和社会保障等方面都有深刻的体现。要推进京津冀地区的基本公共服务均等化，面临着经济发展水平和财力差距过大、各级政府事权财权不匹配、公共服务供给单一与市场化不足等一系列症结和障碍。本文在对相关领域现状进行全面剖析的基础上，提出相应的对策建议。
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关键词 ：京津冀 基本公共服务均等化 症结障碍 对策措施
中图分类号：F810.6 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015)09-0070-06
[收稿日期)2015-05-30
[作者简介]鲁继通，城市经济与公共管理学院经济学博士、经济师，研究方向为区域经济与都市圈发展。
[基金项目]国家社会科学基金重大项目“产业转移与我国区域空间结构优化研究”(lOzd＆022)、国家自然科学基金项目“地价梯度与产业梯度耦合机制及城市群产业用地结构优化”(G031302)、北京市社会科学基金重大项目“京津冀区域协同发展研究——全面推进中的战略重点研究”(14ZDA23)的阶段性成果；获得北京市教委科研基地建设-科技创新平台-都市圈研究中心(PXM2015_014205_000126)、北京市经济社会发展政策研究基地资助。
京津冀地区作为我国参与全球竞争、率先实现现代化的正在崛起的巨型都市圈，是我国政治、经济、文化和科技中心，是我国北方连接“海洋经济”和“大陆经济”的重要枢纽。当前，京津冀都市圈正处于创新驱动、经济转型与协同发展的关键时期，但协同发展水平却低于其他经济圈。究其原因在于本地区市场化水平和协同程度偏低，始终没有走出“行政区”掣肘，导致逐渐形成结构锁定和利益固化，然而，造成这一问题的深层根源就是三地基本公共服务严重非均等化。目前，北京集中了过多的教育、文化和医疗等公共服务资源，使其拥有河北和天津无法企及的优势，由于资源过度集中使北京人口、交通、环境问题日益恶化。为此，实现京津冀协同发展必须推动北京公共服务资源向周边地区转移，努力实现公共服务“底线公平”和缩小基本公共服务地域差距，解决制约基本公共服务均等化的瓶颈问题。
一、京津冀基本公共服务均等化的现状特征
（一）公共教育资源配置不均，教育发展水平差距显著
1．教育资源供求总量和结构失衡
2014年北京、天津和河北每百万人拥有普通高校（机构）数分别为4.14所、3.29所、1.57所，表明三地教育资源占有量差距较大，教育资源布局不均衡。从高等学校教师资源占有量看，2013年北京每百名学生拥有教师数为7.89人，高于天津1.97人、河北2.31人，而河北也低于同期全国0.2人，说明三地教师资源配置不均与供求矛盾突出。从高层次教育培养看，2014年北京高等学校（机构）在校研究生数为27.4万，而天津、河北分别为5.06万、3.78万，是天津的5.33倍、河北的7.03倍，北京高层次教育水平远高于天津、河北，表现出“一枝独秀”的优势。基础教育方面，三地也表现出同样的问题。这些都反映京津冀三地教育服务非均等、不平衡现象极为突出，教育资源供求总量和结构失衡并存。
2．公共教育支出差距有缩小趋势
2013年北京、天津人均公共财政教育支出分别为3305.94元、3134.81元，而同期河北仅为1049.19元，也低于全国的1573.10元，说明三地在公共财政教育支出方面存在明显的梯度，同时也折射出三地的财力、政策以及对教育重视程度的落差。从发展潜力看，2013年北京、天津、河北公共财政教育支出的增长率分别为15.58%、25.04%、33.82%，河北最高，北京最低，反映出河北在教育支出上正“迎头追赶”。从公共教育支出比例看，2013年河北公共财政教育支出占公共财政支出的增长率为2.70%，高于全国1.35个百分点，而同期北京、天津分别低于全国1.03个百分点、0.54个百分点，充分反映出河北在公共教育方面开始“发力”，三地公共教育差距有缩小的趋势。
3．三地教育质量“梯度差”明显
京津冀地区高校主要分布京津一线与秦皇岛、唐山、保定、石家庄一线，高校区内分布不均，形成高等教育的“稀薄区”与“密集区”共存。从教育层次与类型看，北京集中26所“211”高校，而天津、河北分别为3所、2所。2014年京津地区本科高校集中了区内本科高校总数的65%，河北地区专科高校集中了区内专科高校总数的59%，表明京津的优质教育资源极为丰富，而河北则相对落后，也体现出三地教育质量存在较大的差异。2013年北京、天津、河北专任教师拥有高级职称的比例分别为58.3%、46.4%、42.7%，表明三地教师专业素质、教育水平也存在明显的差距。同时，河北在教育理念、教学方式等也比较落后，一些地方仍没有脱离应试教育的模式，北京、天津则更加注重综合教育模式。教育存在巨大的“梯度差”，反过来又形成“马太效应”，加剧了公共服务供需的“紧平衡”状态，阻碍教育资源的跨区流动与有效衔接。
（二）医疗卫生资源呈“断崖”分布，医保体系对接不畅
1．公共医疗资源供需矛盾“趋紧”
2014年北京市常住人口每千人拥有执业医师3.7人、护士4.2人、床位5.0张，天津拥有执业医师2.3人、护士2.1人、床位4.1张，河北最低，仅拥有执业医师2.1人、护士1.7人、床位3.5张，和京津相比，河北医疗资源供需非常紧张，京津冀医疗服务呈断崖式分布。2014年河北每百万人口拥有三级医院数仅为0.9家，只占北京的29%、天津的36%，三地优质医疗资源差距明显，而北京和天津剪刀差较小。由于河北优质医疗资源薄弱，很多病人不愿在本地看病，直上京津，造成京津两地大医院人满为患。2014年北京医疗机构为全社会提供2.21亿人次的门诊服务，超过300万的车辆服务，其中，二级以上医疗机构门诊总量中，外地患者占近34%，而外地来京就医人口中，河北三分其一。2013年北京人均卫生费用支出居全国之首，为4841.29元，天津为3034.87元，而河北仅为1461.53元，远低于京津两市。北京、天津聚集了大量的医院和医师，医疗费用支出力度较大，河北医疗服务水平较低，三地医疗服务水平“鸿沟”依然严重，供需矛盾“趋紧”。
2．医保同城化亟待突破
目前，京津冀三方医保合作已进入“步伐加快、协作推进”阶段，但由于三地医保待遇差距过大，无法异地结算和待遇互认，阻碍了医保同城化进程。2013年天津、河北城镇职工医保支出分别为123.4亿元、143.3亿元，远低于北京的381.9亿元，若按人均计算差距更大。三地医保缴纳基数及报销起付线也存在较大差别，即使在同一省内各城市的标准也不一样，2013年北京市人均医保缴费基数单位和个人分别为6267.6元和1289.52元，天津为4224元和844.8元，石家庄仅为3513.2元和702.64元，河北其它地级市则更低，三地之间医保缴费基数相差较大，直接影响地区间医保衔接程度。京津冀三地尚未实现统一的医保标准，医疗资源流转程度低，报销制度不对接，异地就医有“保”难“报”的现象极为突出。
（三）公共文化发展不平衡，相互之间衔接程度低
1．公共文化事业发展不平衡
2013年北京、天津、河北人均拥有公共图书馆藏书量分别为0.98册、1.00册、0.26册，河北不仅与京津差距较大，也低于全国0.29的平均水平，反映出京津冀公共分化资源布局不均衡。从出版物发行机构看，2013年北京每万人拥有出版物发行机构为4.37处，在三地最高，河北最低仅为0.99处，三地差异系数较大。2014年北京每百万人拥有表演艺术团体机构数为14.31个，天津为3.46个，河北在三地中最低为1.38个，仅占北京的9.6%。总体上讲，京津冀三地公共文化资源配置不均衡，文化事业发展不平衡，文化服务供需失衡。
2．文化产业发展自成体系
由于文化资源禀赋、区域规划的原因，京津冀三地的文化资源配置失衡。2013年北京拥有98351个文化及相关企业单位，而天津、河北分别为20127个、28884个，三地在文化发展水平上落差较大。北京文化产业发展厚重且强势，文化产业起步较早，总体实力较强；天津正积极构建公共文化服务体系，制定文化创意产业发展规划和相应的扶持政策，酝酿、建成一批文化创新产业园区和产业基地；相比而言，河北文化产业发展较为落后。同时，各地在文化产业项目策划和文化产品研制、开发、销售上，也较少考虑与另外两地的有效衔接，没有形成区域整体的文化凝聚力和竞争力。
（四）社会保障标准落差较大，缺乏社保一体化的配套体系
1．生活保障标准差距悬殊
2014年北京、天津、河北城镇居民人均可支配收入分别为43910元、31506元、24141元，巨大的收入梯度差直接影响居民的生活水平，也制约着区域社保一体化的发展。2014年京津冀三地中河北最低生活保障人数占常住人口的比例最高，为4.13%，而北京、天津相对较低，分别为0.65%、1.67%，表明河北社会生活保障压力相对较大。无论从城市还是农村看，北京人均最低生活保障标准都是最高的，2014年北京城市／农村人均最低生活保障标准为650元/560元，而天津为640元/440元，河北最低为500元/225元，三地生活保障标准差距较大，导致相互之间无法流转。此外，三地生活保障支出也存在较大差异，从侧面也反映出三地的财力水平及公共服务的供给能力。
2．社会保险参保比例严重失衡
社会保险的主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。2014年北京城镇基本养老保险参保人数占常住人口的比例最高，为64.7%，天津、河北分别低于北京27.7个百分点、47.6个百分点，北京养老压力大，天津、河北相对较小。从医疗保险看，2014年北京、天津城镇基本医疗保险人数占常住人口的比例为66.5%、34.6%，高于全国43.8%的平均水平，而河北仅为23.0%。从失业保险看，2013年北京参加失业保险人数占常住人口的比例为49.1%，其参保比例分别是天津、河北的2.5倍、7.1倍。此外，在工伤保险和生育保险方面，北京的参保比例在三地中仍旧是最高的，表明北京的社保体系相对完善，覆盖面较广。三地社会保险参保比例严重失衡，又未建立统一的社保结算平台和互为匹配的政策措施，导致区域社会保险发展极不平衡。
3．住房保障供需失配特征明显
由于北京、天津过度集中了优质的公共服务资源，人口大量涌人，住房供需失配问题较为突出。2014年北京、天津城镇居民人均住房建筑面积分别为31.54平方米、28.13平方米，而河北高于京津二市，达到32.51平方米，京津住房较为紧张。2014年全国房价收入比为7.1，天津、河北房价收入比分别为9.6、6.7，而北京高达14.5，远超出合理区间，反映出北京住房成本较高、压力较大，北京购房难、购房贵等问题极为严重。近年来，京津冀地区加大了保障性住房建设力度，但北京保障性住房土地供应问题十分严峻。由于保障性住房多是面向本地户籍家庭，对外来人口占1/3的北京来讲，住房供需矛盾极为突出。同时，三地之间的住房保障政策不对接，保障性住房无法异地流转，在京津冀区域内无法实现保障住房人群和保障房资源有效匹配。
二、制约京津冀基本公共服务均等化的症结障碍
京津冀三地处于不同的发展水平与阶段，北京处于第一梯度，拥有最优质的公共资源，天津、河北相对薄弱。由于区域内公共优质资源配置失衡，相互之间不能有效续接与转移，导致公共服务供需矛盾突出，非均等化明显。影响京津冀基本公共服务均等化的因素，不仅包括经济基础、社会环境、历史习惯等，还受到深刻的体制政策所限。
（一）三地经济发展水平和财力差距过大
受我国现行财政体制的制约，公共服务的供给多是由地方财政资源的投入和分配决定的，由于政府公共财政支出比例一般较低，供给过程中会出现供给不足和供给不均问题，在某种程度会影响区域基本公共服务均等化水平。实际上，在供给不足情况下，也会因政府某种行为而导致供给不均，供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化程度。2014年北京、天津两市人均地区生产总值逼近10万元，而河北仅为3.85万元，三地经济发展差距十分悬殊。从公共财政支出看，2014年河北人均公共财政支出为0.63万，京津两市分别是河北的3.32倍、2.97倍。京津冀三地资源禀赋和发展起点不同，北京、天津两市经济发达，财力雄厚，城镇化水平较高，政府有较强的能力提供公共服务；而河北经济实力相对较弱，仍处于城市中期阶段，财力有限，对基本公共服务的供应能力相对较弱。三地经济发展水平和财政支出能力的巨大差距，直接影响各地基本公共服务供给的数量和质量，基本公共服务供给的失衡，又进一步阻碍了京津冀整体基本公共服务的均等化进程。
（二）各级政府事权与财权不匹配
国外很多国家都以立法的形成明确各级政府事权和界限，较好地体现基本公共服务事权和财权的匹配，而我国各级政府在事权和财权均存在不相称的现象。在我国，中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡明显，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任，造成中央与地方的财权和事权不统一。严重的责权不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方之间公共服务的均等化水平。这种财政分权体制，不仅影响政府支出结构，也会造成基本公共服务供给不足，客观上会造成区域内公共服务供给不均。京津冀三地也面临着同样的问题，各地公共服务自成体系，供给标准不统一，缺乏保障区域间各政府事权和财权匹配的制度安排，三地之间横向财政转移支付制度不健全，无法实现互联互通，加剧了区域间、城乡间的基本公共服务非均等化水平。目前，我国财政纵向转移支付在中央和地方之间起到了一定的平衡作用，但中央在平衡地区之间财政的差距不甚明显。
（三）公共服务供给单一与市场化不足
长期以来，我国公共服务基本上是政府主导，政府负责公共服务的投入、建设、分配，集决策者、提供者和监督者于一身，对公众的需求偏好了解不深。这种单一供给模式和治理机制会造成上级决策与基层执行、集中供给与多元化需求的矛盾，削弱公共服务均等化的理念，可能导致基本公共服务总体不足与局部浪费并存的局面。此外，该模式排斥其他社会组织和市场力量的介入，影响基本公共服务供给的多元化。公共服务具有非排他性，政府单一供给公共服务时，容易忽视公众偏好，也可能因缺乏竞争机制而降低公共服务供给的效率和质量，而以价格机制为核心的市场也不能使公共服务的生产和供给最优，市场在提供公共服务上会出现市场失灵。目前，京津冀公共服务供给仍旧比较单一，市场化水平不足，而区域经济社会多元化发展的趋势明显，公众对公共服务的需求越来越旺盛，必然会产生不同的公共服务需求层次和公众偏好差异，加剧了均等化需求整合的难度，这也对政府能力提出了更高要求。
（四）制度缺失与法律保障不到位
服务型政府的建设和基本公共服务均等化需要高度法制化做保障。西方发达国家公共服务均等化水平高，主要是由于西方发达国家的公共服务均等化法律制度比较完善。京津冀基本公共服务均等化也存在制度缺失与立法不足的现象，各地区尚未出台相关基本公共服务均等化的立法，也未制定区域公共服务均等化约束性的法律体系，仅有少数政策性文件。使得区域内公民平等地享有公共服务的权利得不到有效保护，各地政府在公共服务提供中的机会主义行为倾向比较明显，也使得地区之间公共服务不能相互衔接与匹配。
（五）缺乏统筹规划与绩效评估体系
目前，京津冀在推进公共服务均等化方面缺乏统一的规划和标准，仍未出台区域公共服务的总体布局和推进目标，也未建立公共服务的共建共享机制，各地区之间缺乏有效的衔接和流转，缺乏相应的配套措施和体制机制。至今京津冀仍未建立完善的区域公共服务均等化的绩效评估体系，缺乏相应的激励和约束机制，无法将基本公共服务均等化纳入政府绩效考核体系。政府自身的绩效评估体系往往从自身预期出发，没有把公众对政府公共服务的满意度作为考核政府绩效的标准，公众对政府公共服务的评价体系也未建立，缺乏相应的行政问责制、听证制度等。此外，公众对公共服务评价能力比较低，缺乏公共服务评价的方法与技能。三地各自的绩效考核政策也不协调，都是基于各自的发展状况进行评价，而不是从区域整体角度出发。
三、京津冀基本公共服务均等化的对策措施
（一）健全公共服务法律体系，为基本公共服务均等化提供法治保障
第一，制定京津冀统一的基本公共服务均等化法律法规。三地共同编制基本公共服务均等化相应的法律法规，如制定京津冀统一的《基本公共服务法》或《基本公共服务均等化法》，在法治框架下解决各地之间公共服务水平差异的状况，有效保障各地民众均等地享有基本公共服务的权益。第二，制定一系列基本公共服务均等化的法律细则或条例。在核心法律规范的统领下，制定一些涉及基本公共服务标准、服务类型、供给模式、准人标准、政府责任、公众参与、监管机制等可行性的法律细则或条例，做到有法可依、有章可循。第三，妥善处理基本公共服务法与其它法的关系。基本公共服务均等法作为典型的公法规范，应注重其与其它私法规范相结合、相协调，并及时对均等化法律法规进行调整和修正，促进基本公共服务均等发展的规范化、常态化。
（二）完善公共财政制度，实现基本公共服务政府事权和财权匹配
第一，着力优化三地政府财政支出结构。以基本公共服务均等化为导向，降低在经济建设上的财政投入比重，逐渐增加在公共服务领域上的比重，尤其应加大对河北农村及落后偏远地区的基本公共服务投入力度，使新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，建立稳定的公共财政投入增长机制。第二，合理划分政府基本公共服务均等化的事权和财权。进一步健全中央政府与三地政府、三地政府与其内部各级政府之间在基本公共服务方面的事权和财权，形成事权与财力相匹配的体制机制，依据各类公共服务具有不同的特征和属性，划分各级政府应承担的权利和责任。第三，完善基本公共服务均等化的财政转移支付制度。以纵向转移与横向转移并重，逐步完善公共财政转移制度。建议加大中央对地方一般性财政转移支付力度，增加公共服务的专项拨款，逐步取消税收返还，增强地方政府提供公共产品的能力。探索京津冀三地之间公共财政横向转移支付制度，加大京津对河北在基本公共服务建设方面的财政支持力度。
（三）推进公共服务市场化改革，提升公共服务供给效率与质量
第一，健全基本公共服务的供给机制。通过市场化改革改进公共产品供给机制，引导私人企业、非营利组织、公共组织等参与公共服务的供给，建立京津冀地区政府与市场共同参与的公共服务供给机制，提高公共服务供给的灵活性和多元化。第二，提升政府供给公共服务的效率。鼓励三地政府在公共管理方面革新，重视公共服务的成本和绩效分析，创新公共服务供给模式，通过招投标、特许经营、合同承包、税收优惠等形式推进公共服务市场化改革，提高公共服务的效率与质量。第三，注重公众的需求和偏好。改变“政府本位”的公共服务供给观念，要更加注重公众的需求和偏好，建立公众对公共服务需求的沟通机制，让公众参与公共服务决策的制定和评价，优先对基本公共服务进行均等化供给。
（四）加强统筹规划，促进地区间公共服务制度对接与信息共享
第一，促进三地基本公共服务制度衔接。允许存在制度差异的情况下，推进三地公共服务制度对接，实现区域间公共服务政策、措施、推进方式相互衔接，使居民都能享受统一标准的基本公共服务，努力实现“底线公平”。第二，加强公共服务统筹协调与政策对接。成立京津冀专门的领导小组，实现区域公共服务决策指挥协调统一，组织各牵头部门和责任单位制定专项工作推进方案，加强三地在财税分享、公共服务建设和配套政策的对接，明确产权分割和利益划定。第三，探索建立跨区域的信息共享平台。以服务对象的需求为核心，建立京津冀公共服务信息平台，整合各类公共服务信息，促进在区内信息共享与对接，探索建立京津冀信息互联、跨区域、跨机构的信息共享机制和公众满意的信息反馈机制。
（五）构建公共服务均等化的考核体系，强化政府的权责
第一，完善基本公共服务均等化的考核体系。按照科学性、均衡性、可持续性的原则，设计京津冀基本公共服务均等化的考核体系，采取硬性指标和软性指标相结合，指标设计上应做到指标概念清晰、指标分值权重合理、完整全面、突出重点等。第二，构建基本公共服务均等化的标准机制。制定全面统一的基本公共服务均等化的参考标准，确定京津冀基本公共服务均等化的范围、标准、种类等以及人员、财力、设施的投入标准，建立公共服务标准的动态调整机制。第三，强化政府基本公共服务均等化的权责。通过完善绩效考核机制、评价问责机制、监督检测机制等，强化政府对履行基本公共服务均等化的职责，将基本公共服务均等化纳入领导干部政绩考评范畴，以此来规范政府的行为目标与行为方式。
（六）通过综合试点改革，逐步缩小区域间基本公共服务的差距
推进基本公共服务均等化是一项长期而复杂的系统工程。京津冀短期内不具备整体推进的条件，可通过试点区域率先突破做好示范带动作用。第一，建立基本公共服务综合改革示范区。选择京津冀科技、产业、生态合作示范区或三地接壤且发展基础较好的地区做试点，设立统一的基本公共服务政策体系、服务标准和服务类型，率先实现社会政策对接和基本公共服务均等化。第二，设立基本公共服务重点示范项目。把基本公共服务均等化中的重点项目或三地发展差异悬殊的项目优先纳入保障范围，选择民众最期待、现实最紧迫的项目优先推进，明确重点项目的推进目标和方式。第三，建立综合改革试点市或县。在京津冀区域内选择发展潜力大或对外交流便捷的城市或县，确定为综合改革试点，试点市或县要先行先试，有重点、分阶段地循序推进。
【责任编辑 连家明】