史 卫
(财政部财政科学研究所，北京100142)
内容提要：如果与西方财政现代化演进模式对比，中国走出了完全不同历史路径。作为西方财政现代化演进道路中的国家财政形成、预算制度形成、税收体系形成、社会保障体系形成、数据化管理等关节点，在中国历史早期都已经大体形成。而中国财政从原始社会末期就表现出鲜明的“国计”特征，在国家的形成与治理中扮演着重要角色，成为古代国家治理的最重要的基础和支柱。但是受古代专制体系的局限，始终无法真正进入现代化，出现一种“类现代化现象”。高度集权的“类现代财政”体制，在财政分配方面表现出的“现代性”一面，使中国古代多次出现“盛世”局面，政治、经济、文化、科技长期在世界处于领先水平，而其具有的集权性、阶级性、等级性的一面，又在很大程度上固化了专制政治，加剧了社会分配不公，制约了经济发展，是古代中国陷入治乱循环的重要原因。
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关键词 ：中国古代财政 国家治理 财政现代化 类现代化陷阱
中图分类号：F812 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0085-06
[收稿日期] 2015 -06-09
[作者简介]史卫，财政与国家治理研究中心研究员，研究方向为财政史、财政理论与政策。
一、中国古代财政与国家治理的“类现代化”
弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》中，认为中国是人类历史上最早确立现代国家制度的国家。如果我们从中国古代财政制度看，这一点会更加明确。
从西方现代财政演进的历程看，国家财政取代家计财政、预算制度形成、税收体系形成、社会保障体系形成、数据化管理等重要的标志性成果，在中国历史早期都已经大体成形。从西方财政史的发展历程看，王室财政向国家财政的演变可以说是古代财政向现代财政转型的历史起点。而中国在战国时期就逐步实现了王室财政与国家财政的分离，西汉司马迁记载当时财政体制是：“量吏禄，度官用，以赋于民。而山川园池市井租税之人，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”到东汉时，皇室收支正式成为国家财政的一个组成部分，除国家财政拨款外，皇室收入仅限于皇室自有产业收入，支出仅限于皇室自身生活所需。
在先秦时期，中国就出现了“量入以为出”的预算思想，提出了不仅要编年度预算，而且还应建立三到三十年的中长期财政收支平衡机制。秦汉时有了地方定期向中央报告财政收支情况的上计制度。唐代时，已经有了比较完整的预算制度。从编制、审议、下发、执行到最后的绩效审计都有明确的法律规定。唐代政府财政主管部门——户部的内部机构设置也完全按照预算管理流程划分。
中国很早就建立了社会保障体系。西周有七德六保，齐国有“九惠之教”等社会福利项目，汉初财政支出中，社会福利支出有十多项，包括了收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、放赈救灾、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等。宋代在立国之初就设立了“店宅务”，主管廉租房的兴建、出租和管理等事务。对廉租房的兴建、维修、租金减免、严禁转租等都有具体规定。在很多地方，“官房”这样的地名一直还保留到了现在。相声大师侯宝林在回忆文章中提到，他早年就住在后海附近的“官房”里。
在财政管理上，中国在先秦时期就非常重视数据化管理。在《管子》、《商君书》等书中都有相关讨论。《管子·七法》篇提出：“不明于计数而欲举大事，犹无舟楫而欲经于水险也。”《周礼》里提出要把各地统计资料按月、旬、年定期汇总到中央，作为治理国家的依据。唐代刘晏在各道设置巡院，建成了一个四通八达的情报信息网，广泛地搜集地方各方面的信息，使“四方动静、莫不先知”，以便政府能及时决策，也大大提高了政府财政管理的效率。
在公共产品的提供上，中国古代很早就开始探索建构公私合作的制度和机制。唐宋时期，就在教育、医疗、社会保障、基础设施建设等多方面推广政府采购或公私合作模式。如和寺院合作建立悲田院、福田院、居养院、漏泽院、安济坊、安乐病坊等，为民众提供养老、救济、丧葬、教育等公共服务。为提高财政支出绩效，政府在相关管理上也多引入民间力量，政府只负责提供一定的财力支持和秩序维护。很多古代水利基础设施遗存旁，都立着当年兴修时的契约刻石，明载各方权利义务，由官府刻石背书，为这些契约执行提供法律的保护。
在中国古代，财政作为国家治理的重要工具，其主要职能除了管理国家财政收支，还有推广农业技术，发展生产。秦汉时期，中国就建立了全国制度统一、权责明晰的财政制度；形成了全国性的大规模物资调配体系，通过贵粟法、均输法、平准法、常平仓等，不仅加强了战备、充实了府库、富裕了人民、便于救灾，还能稳定物价，促进经济发展；在财政上积极支持文化、教育、科技的发展，推进综合国力的提高，造就了长期的大一统局面和全面发展的态势。在对外交往上，以大量财力支撑探索通往外部世界的通道，开辟出举世闻名的路上和海上“丝绸之路”。为了保障新的交通线和建构持续的供给线，邮亭、驿馆和烽燧的建设不断向西延伸。正是有了国家财力的大量投入，才使各国商人能够安全往来交易，使沿途经济、文化日益发达。《后汉书》称：“驰命走驿，不绝于时月；商胡贩客，日款于塞下。”中国古代始终奉行“厚往薄来”、“怀柔远人”的财政政策，通过各种方式帮助周边国家发展，在东亚地区形成了以中国为核心的大中华文化圈，对世界文明进程产生了深远的影响。
在财政与国家治理理念上，中国较早形成了公共财政的民生理念。中国早期思想家为我们营造了一个理想的上古社会，“大道之行，天下为公”的理想影响了整个古代社会的财政与国家治理思想的发展，向往建立一个财富均平分配、老弱病残受到充分照顾的大同社会。正是在建立大同社会的理想情怀激荡下，出现了井田、授田、限田、均田、度田、方田等土地均平思想；出现了相地而衰征、省力役、薄赋敛、轻税、薄收、至平、平赋、均赋役、均贫富、计资而税、永不加赋、有所纳而必有所施等税收思想；出现了节财、节流、节用、用之有止、去无用之费、量人制出、养万民、九惠之教等支出思想；出现了贵粟、平籴、常平仓、社仓、均输、平准、民不加赋而国用饶等财政与国家治理思想。这种理想也贯穿于整个传统社会，直到清朝末年，康有为写作《大同书》，还把资产阶级改革和传统的大同理想相联系。在古代财政与国家治理的连结点首先就是民生，所谓“政在养民”、“理财以养民为先”。明代的方孝孺曾对古代国家生成理论作了系统论述，认为天之生人，有自然的不平等，所以要设立君主和官吏，来集中财富，济贫扶危。“天非不欲人人皆智且富也。而不能者，势不可也。势之所在，天不能为，而人可以为之。故立君师以治，使得于天厚者不自专其用，薄者有所仰以容身。”“天之立君，所以为民，非使其民奉乎君也。然而势不免粟米布帛以给之者，以为将仰之平其曲直，除所患苦，济所不足而教所不能。”“人君之职，为天养民者也。”
汉文帝给自己在财政管理中的角色定位是“朕为天下守财耳，岂得妄用之哉”。唐太宗区别了“共所众有”与“私欲”的区别，强调国家财政必须用于“共所众有”。可以说财政的公私之别在古代已经有了很清楚的认识。
二、中西财政与国家治理现代化演进的不同路径
中国财政制度的演进和西方现代财政演进有不同的路径。对于西方人，摆脱世袭贵族制，建立理性的官僚体系是走向现代化的一个重要关节点。就财政体制而言，就是由国家财政取代家计财政。在西方历史上，罗马帝国崩溃后，欧洲分解为大大小小的很多国家，在一个国家的内部又分解成若干大大小小的封建主。这一时期的国家财政是王室财政和众多封建主的家计财政的合计。国王的主要收入来自王领土地上封建地租，其他收入是基于契约关系向封建主征收的协助金和补助金。向全国民众征收的税种很少，如果要向全体人民增收新税，必须公众同意(public consent)，也就是要经过贵族会议的同意，还必须是出自国家的公共需要(publicnecessity)。而当时的很多政务和战争，并不认为是国家的公共需要，都需要国王自己支付。在财政管理上，国王更多利用家臣甚至侍从直接操控。法兰克国王最早把王室财库藏于宝座之后，财政主管为宫廷总管。英格兰国王将王室财库藏于寝官密室，财政主管为一个主任侍从和两名侍从。所以当时的财政被称作王室财政或家计财政。在当时，各国君主之间、各封建主之间、君主与封臣之间，常年征战不休，战争花费越来越大。国王和封建主都不得不想方设法求取新的财源，增加税收是最常用最简单的办法，于是围绕征税权的斗争也在各国展开。1215年英王约翰在贵族武力胁迫下签署《大宪章》，确立了“王在法下”的原则，限制了王权，从法律上确立了国家征税必须因公共需要并要经人民同意的原则。此后又经过了几百年的戈矛博弈，历代英王被迫30多次重新颁布《大宪章》。1688年，英国发生“光荣革命”，各界实现妥协，拥立威廉夫妇为王，并于次年颁布《权利法案》，确立议会高于王权，不经议会同意不得征收赋税的原则，并且确立了人民的私有产权等各项权利。在《大宪章》之后，英国逐步由王室财政走向国家财政与王室财政并存的双元财政结构，1688年的光荣革命后，国家财政彻底取代王室财政，结束了家计财政的历史。又经过70年的努力，英国形成了政府行政部门必须每年向国会提交年度预算，获得国会批准后再执行预算的现代预算制度，基本构建起现代财政体制的基本框架。但是在法国，1653年法国贵族反抗国王的斗争彻底失败，原来制约国王征税的三级会议和高等法院形同虚设。在大革命前夕，法国的税收比最专制的路易十四时代还高了3倍，而且大多压在了农民和第三等级身上。这也使法国现代财政建构的路径不同于英国，时间也要更长。在法国大革命后，又经历了3个帝国、5个共和国。法国第一个具有现代意义的预算，要到1814年才出现。直到1958年，法国才正式建立宪法审查制度，承认有限政府的原则。
在财政压力下，各国君主不得不想方设法扩大财源。一是海外劫掠，各国政府竞相发放“海盗特许状”，通过武力建立海外霸权，垄断贸易。二是向城市出售自治权，就是君主向城市征收一大笔高于原来封建赋役的金钱，给予城市自治权。城市摆脱封建束缚后，无论是城市治理还是经济发展都得到了飞速发展。三是征收新税。所得税、消费税等一系列新税的发明对改变封建关系也起到了很大作用。如消费税在一定程度上削弱了当时消费主力——贵族阶层的经济实力。四是借贷。当时各国君主纷纷向银行等金融机构进行借贷，后来又发展到直接向人民发行债券筹集资金。为了能持续借贷，必须保持良好的信用记录，这样也不得不在一定程度上推进政府财政账目的公开透明。五是投资。各国君主还进行各种直接投资，这些投资不仅推动了经济的发展，而且给予新航道的开辟、科技创新极大资助。这许多相互竞争的“君主公司”、“诸侯公司”和“城邦公司”，为了保证军事力量，为了保证竞争胜出，更多更快积累财富，积极主动服务于国家治理战略。在经济方面通过管制价格、保护主义和高关税对经济进行干预和调控。在财政政策上支持引进先进技术和科技人才，注重文化教育投入。国家治理逐步实现现代化转型，建立了现代税收、预算和国债制度。财政也明显表现出内外有别的特点，对外殖民开拓，掠夺资源，对内逐步建立社会保障和公共服务体系，走向公共财政。
在这个过程中，财政成了推动国家治理现代化的突破口和主要推手。原来的神授国家、自然经济、等级社会的根基一点点被侵蚀，逐渐建构起契约国家、市场经济和扁平社会，并将财政与国家治理纳入法治的轨道（见图1）。
与西方“家计财政”的传统相比，中国传统财政制度从建立之初就表现出鲜明的“国计财政”的特色，始终是国家治理的基础和重要支柱。对于古代中国人，财政的作用从来不停留在发挥财力保障性作用这一点上，而是经邦治国的大业。在清朝户部大堂上，挂着一块雍正皇帝提写的“九式经邦”大匾。“九式经邦”出自《周礼》中的“以九式均节财用”“以经邦国”。“经邦”，就是通过理财来治理国家。中国古代一般用“国用”、“国计”、“邦计”等词汇表达今天“财政”的含义。
中国传统财政演进的历史起点，可以追溯到4000年前的“大禹治水”。根据考古资料，这次大洪水是席卷世界的，全世界很多地方都留下了这次大洪水的遗迹。在世界流传下来的几十个关于洪水的传说中，多是通过方舟、葫芦等设备出逃避难，只有中国先民进行了治水。对于农业文明，必须在一定地域长时间经营才能取得收获，必须有水的滋养才能取得收获，所以面对水患，中国先民无法逃避，只能勇敢面对，不断与水斗争，化水患为水利。但是要治这么大的洪水，必须要集中大量的人力、物力和财力，还需要有强有力的组织机构，这样就在一定程度上催生了国家和国家财政。有学者称夏朝国家是对战胜洪水的献礼。根据传说，正是治水成功之后，大禹在中国建立起最初的财政模式。大禹向舜帝汇报治水成功的一段话：“带领百姓播种粮食，把百谷和鸟兽送给百姓，让他们互通有无，调剂余缺，于是百姓安居乐业，天下大治（暨稷播，奏庶艰食，鲜食，懋迁有无，化居。烝民乃粒，万邦作义。”这被中国古人称为“万世理财之法”。正是通过这次治水，大禹成功对各地物产进行了初步统计，并在此基础上制定了中国最早的财政制度。可以说，中国传统财政制度的起点就是和经济建设、公共事业、民生福利、风险共担等联系在一起的，并初步形成了预算防灾、绩效考核、统计管理等制度体系。但其中也蕴含了专制的思想和制度，一些原始的民主机制逐渐消散。虽然西周建立后，对夏商亡国的历史进行了反思，而提出了德治礼治的思想，但是这种德治和礼治，还是建构在专制思想上的，一切权力都集中于皇权。中国传统的治理体系最终把一切社会力量统统纳入到了以皇权为核心的一元治理体系中，在一个封闭的空间内建构决策、执行、考核、监督制度和机制，而缺乏外部的制衡机制。而西方中世纪，每个封建主都构成一个家计财政单元，虽然最后形成了中央集权的政权，但在长期的博弈中，却形成了内外制衡，较为开放的多元治理体系。
可以说中国传统的财政和国家治理体系是剖宫产的早产儿，一下就仪态万方地呈现在我们面前，但没有经过产道的挤压，各方面的机能还需要进一步调适。而西方现代财政和国家治理体系象自然顺产的婴儿，虽然经过了漫长而痛苦的分娩过程，但在这个自然的过程中，却使各部分的机能有了较强的适应能力和免疫力。
三、跳不出去的“类现代化陷阱”
从世界文明史看，中国古代财政与国家治理无论是理念还是实践，都很超前，呈现出一种“类现代化”的特点。但她还是古典的，建构在神授君主国家、等级社会和自然经济基础之上，带有很强烈的专制性、阶级性。因为其在制度上带有一些“现代化”的特征，我们或可将这些带有类似现代化表象的制度元素称之“类现代化”现象。
从纵向看，一般在朝代初期，国家表现出强大高超的治理能力，国家财政有效运转，收支有度，轻徭薄赋支持经济迅速恢复和发展，财政支撑文教、水利、赈济、社保、科技各项事业有序发展。各项宏观调控政策执行绩效明显，有力稳定了物价，平衡了地区差异，制约了贫富差距，国家出现盛世局面。古代也把这种政通人和、经济发达、社会安定之世称为“治世”。但到了中期，出现国家治理的瓶颈，官吏腐化奢靡之风盛行，支出规模呈几何级数增长，引发国家财政危机。由于行政等支出增长迅速，严重挤压了文教、水利、赈济、社保等支出，各项社会事业无法持续，国家财政不仅失去了救济灾害、缓和社会矛盾的能力，而且一些财政政策扭曲，进一步加剧了社会贫富分化，国家治理出现“失灵”现象。国家不得不进行各项政治经济和财政改革，但由于受既得利益的干扰，财政改革很难持续深入，甚至走向初衷的反面。到了朝代后期，财政危机持续，政府不得不一再加重人民赋役负担。各种天灾因政府应对乏力而不断放大，出现大量流民，社会矛盾日益尖锐，中央集权的财政体制无法维系，危机显露，民变频发，社会动荡，国家治理全面失控。我们或可把这种财政体制和国家治理水平虽然表现出一些类似现代化的特性，但不仅始终无法进一步提升，走向现代化，反而出现周期性衰退的现象称为“类现代化陷阱”。
西方现代财政制度是经过若干博弈后，最终被限定在一系列的法律框架之内，具有相对的稳定性，它对国家治理发挥作用也都是在一定的法律框架下运行的。而中国传统的财政制度虽也是在一定的历史语境下博弈的产物，但其建立往往只是来自君主的诏令，虽然也有相关的法令规定，但这些法令只是君主制定。作为国家治理的工具，它运转起来可能更高效、更灵活，但是却缺乏必要的权威性和稳定性。君主一纸诏书可以建立，同样一纸诏书也可以废除。
毫无疑问，国家有效治理需要强大的集权，正如托克维尔所说，“我绝不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。”他还盛赞英国“政府集权达到了它可能达到的最高点，国家就像一个人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方”。但是这个巨大权力应该是有外部制约的，现代化的关键就是把这个权力约束起来。在传统中国，一切权力最终都归结到皇权，而皇权至高无上，超越一切制度、法律，所谓“独制于天下而无所制也”。所以国家治理的效率和质量最终只能取决于皇帝的明、贤、庸、愚、昏、暴，好的皇帝，如唐太宗能认识到“事皆自决”的坏处，能在一定程度进行“变通”，对精英阶层开放决策权。而坏的皇帝则多希望以天下奉一人，“所欲无不得”。
福山曾赞赏中国传统的官僚体制，这也是他认为中国最早进入现代国家的原因。中国传统的官僚体制虽然带有理性行政的一面，但它也是皇权治理体系的一部分，其权力基础来自皇权，并未形成一支独立强大的社会力量，而且也是以人治为主要特征。很多地方文教及社会保障事业，虽然中央三令五申，但是其执行与否完全取决于地方长官的个人意志。官僚也是特权阶层，除了法律规定的政治、经济特权之外，还有大量的灰色地带。财政与国家治理连结的关节点，如赈贷、专卖、河工、工程、盐政、漕运、税关等，都成了捞钱的肥差。所谓“千里做官只为财”，民谚也说“三年清知府，十万雪花银”。
就财政监察制度而言，其严密、权威在世界古代财政史上是绝无仅有的，但它不是和行政权分离的外部监察，不仅是位于行政体系内部的一种自控机制，而且更是皇权的延伸，是皇帝专权体系中的一环。不仅对皇权缺乏必要的约束，就是对行政权的内控也很有限。礼治，虽然在传统的国家治理体系中扮演着重要角色，特别是在财富分配上对统治阶级产生了一定的制约作用，但是它却是建构在阶级等级体系之上，在很大程度上成为贫富分化的理论基础。如司马光称：“贵贱贫富，天之分也。”苏东坡称决不能让“品官形势之家与齐民并事”。
财政和国家治理的衰退，并非周而复始的循环和简单回归，而是螺旋式反向上升，就是专制性在不断加强，对社会经济发展的障碍在不断加强。因为专制无所不统，所以在运行中，必然出现机构重叠、人员膨胀现象，加大行政支出。随着专制集权性逐步加强，早期朝代还能在财政体制上尝试一定程度的分权，而到后期朝代就不断压缩地方财政的空间，明代留给地方州县的办公经费，大县每年不过一二万。清代顺治时裁去十之四五，康熙又去其半，乾隆时又加消减。当时人称“直等儿戏”。在对商业的管控上，也越来越严密，特别是海外贸易到明清时更是完全禁止，甚至下诏“寸板不许下海”“出界以违旨立杀”。乾隆皇帝也知道海外贸易的好处，但是他为了维护专制的封闭系统而闭关锁国，所谓“宁可求全关不开”。
中国传统理财治国模式中，原来有很多好的制度和机制，往往在运行过程中扭曲变形。曾经重视数据的传统，也慢慢消散在历史长河之中。我们从出土的秦简中，可以看到当时规定之具体细密。这种严苛的数据化管理和严苛的监督体制，本应是专制的国家治理应有之义，但到后期却只剩下专制。礼治里本来有“取民有制”、“节用而爱人”、“民为贵，社稷次之，君为轻”的传统，到最后却成为等级分配的遮羞布。长期形成的专制重于分权、义务重于权利、集体重于个人的传统价值观，虽有积极的成分，但也有不利培育契约、产权思想的一面。各种传统元素还在一定程度上存在于本土情景之中，这不仅是无可奈何的现实，也是历史发展的必然。财政与国家治理的现代化是多线的发展模式，也是一个充满矛盾的发展过程，交织在传统与现代、西方与东方、理想与现实之间。我们今天构建财政与国家治理的现代体系，虽然要参考西方国家的先进制度，借鉴其发展经验，但却不能简单移植。而应认真梳理中西不同的演进路径，发现中国古代财政与国家治理体系中的现代因素，探索其自然演进提升之道；分析其中与现代化不相协的地方，探索其转化路径；解析西方演进历程中的重要元素，探索嫁接方式。
【责任编辑 寇明风】