周定财
（江苏师范大学，江苏 徐州 ２２１１１６）
摘 要：乡镇政府改革是我国农村建设的一个基础性话题，其中，乡镇政府执行力的提升是各项改革的主要方面。在现阶段的乡镇政府改革中，无论是在执行机制层面、执行主体层面、执行监督层面还是在执行文化层面都存在着公众参与不足的问题，严重影响了改革的效果。因此，应当从公众参与的角度出发，发展乡村经济，提升村民地位，转变政府角色，培育自治组织并构建公众参与文化，以提升乡镇政府的执行力。
关 键 词：乡镇政府；执行力；公众参与
中图分类号：Ｄ６３－３文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０2－０００１－０５
收稿日期：２０１４－１２－０４
作者简介：周定财（１９７９—），男，湖北南漳人，江苏师范大学副教授，博士，苏州大学地方政府研究所副所长，台湾暨南大学高级访问学者、府际关系研究中心兼职研究员，研究方向为地方政府与公共政策。
基金项目：本文系国家社科基金青年项目“基层社会管理创新中的协同治理研究”的阶段性成果，项目编号：１３ＣＺＺ０３８；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“ 江苏省基层社会管理创新中的协同治理研究”的阶段性成果，项目编号：ＣＸＺＺ１３＿０７７２。
乡镇政府作为我国最基层的一级政府组织，是整个政府系统的基石，其最大特点是直接面对广大服务对象并提供最基础的公共产品和服务。可以说，乡镇政府是我国农村建设的主导者和各项政策的具体执行者，其执行能力的高低将直接影响到我国社会主义建设总体战略的实现及实现的程度。改革开放以来， 我国的经济、政治、法律和文化环境发生了根本性的变化，公众参与农村社会公共事务管理已成为乡镇政府执行力提升的一个重要方面。换言之，公众参与为我国乡镇政府执行力的提升提供了新思路，开辟了新路径。
一、公众参与乡镇政府执行力
提升的价值分析
（一）有利于突破传统文化的禁锢，形成现代行政文化理念
政治参与文化是一种主体性文化，它是通过参与者对政治系统和政治过程的种种心态表现出来的。［1］我国曾长期处于封建社会，在漫长的封建统治时期，形成了适应其社会形态的行政文化并渗透到了社会的各个阶层；在传统的集权统治体制下，逐渐形成了“官本位”的执政理念，广大农民被排除在权力领域之外，服从统治者的命令是其不可抗拒的义务。在这种封闭和专制的文化体制下，政府只注重管理而忽视执行，许多政策往往只是一些表面上的传达和倡导，至于具体落实则无从谈起。而公众参与则有利于政府突破传统行政文化的禁锢， 形成现代行政文化理念，增强服务意识，从而使政府从注重行政决策和行政过程转变到注重行政结果上来。
（二）有助于提高村民的政治地位，消除村民的政治冷漠心理
乡村是村民的乡村，村民是乡村的主人；乡村的事务是村民的事务，村民的事务要靠村民去解决。过去，由于乡镇政府对权力的垄断，导致广大村民不可避免地产生了政治冷漠心理，逐渐远离乡村公共生活，使乡镇政府在实际的管理中“失败”频发。如今， 村民积极参与公共事务管理和乡镇政府改革，不仅提高了村民的政治地位，而且可以使村民有目的、有意识地参与乡村公共事务，缩小其了与政府之间的距离，消除了政治冷漠心理。同时，还有利于调整农村社会利益结构，减少国家政权与村民之间的直接利益冲突，更好地实现社会的和谐与稳定。
（三）有助于增强政府改革的动力
随着市场经济的发展，社会环境发生了很大变化，公共事务逐渐复杂化，这就要求政府必须随着市场经济的发展而进行改革，以适应社会环境的变化。一般来说，政府改革的动力来自于两个方面：一方面是因内部的压力和诉求而主动变革，另一方面是因外部的压力而被动变革。在计划经济时期，政府很少重视公众的需求；现在，随着公众参与的广度和深度的不断增强，政府必须考虑公众的需求，这些来自外部的因素极大地推动着政府不断加快改革步伐，促使政府确立以公共利益为组织目标，以建设服务型政府为改革方向，完善治理方式，顺应社会发展趋势。
（四）有利于调整乡镇权力格局，构建良性互动网络
传统的乡镇社会是一元化社会，社会的构建是建立在权力关系基础之上的，这种权力关系是一元化的，权力格局是单向性的，即政府垄断权力资源。权力距离导致了公众对政府和官员的疏离和冷漠。［2］在这种情况下，村民在乡镇公共事务管理方面只能被动地接受，不可能有所作为。公众参与在一定程度上打破了这种传统的权力格局，促进了权力关系的平衡，使单向性的权力关系转变为双向性的关系。村民不再是简单的服从和接受，而是有了提出要求和建议的权利，对此，政府必须对其需求和建议作出回应。除此之外，其他社会主体的力量也在增强并成为社会权力关系中的一个节点，他们之间相互联系进而形成了一个互动的网络，在这个网络中，各社会主体相互沟通、相互制约、相互协商，以保障社会的稳定有序。
二、现阶段乡镇政府执行力提升中
公众参与存在的问题
（一）在执行机制层面：公众参与渠道单一且缺乏保障
我国社会经济的发展为公众的政治参与奠定了基础，公众因此能够广泛、深入地参与到政治生活中，使得我国的民主政治建设取得了重大的成就，民主政治建设进入到了一个新阶段。但受我国国情的影响，公众的政治参与还存在一些问题，主要表现在：首先，参与的内容与实质脱节。公众参与公共政策的实质是希望通过公开的意见表达来影响政策结果，维护切身利益进而维护公共利益，但目前的许多参与却存在着内容与实质脱节的现象，使得公众参与蜕变为一种贴着法治、公正与民主权利标签的“形象工程”。［3］其次，参与形式单一。现阶段的公众参与形式主要是人大代表参政议政、信息公开与领导接待日。目前，在我国，一些人大代表往往不能完全代表民意，更多的是代表精英阶层的利益；信息公开在多数情况下表现为形式主义，而政府领导则很少有时间接待上访群众。再者，公众参与渠道呈现出单向性特征，缺乏双向交流，即缺乏政府回应。这就使得公众的需求和建议往往被束之高阁，政府依旧按照原来的模式进行管理，参与渠道异变成接受命令的渠道，失去了真正作用。最后，参与渠道缺乏法律和制度的保障。在实践中，某些地方政府提供的许多参与方式都只停留在形式层面，成为领导者或是政府部门宣传政绩的方式，如公布领导人信箱或热线的方式，但大多数情况是邮件发不过去，热线打不进去。
（二）在执行主体层面：消极对待公众参与
传统行政文化中的“官本位”思想还在影响着某些政府官员，使其过分地看重自己在社会上的地位以及公权力。因此，在针对政府部门执行力进行改革的过程中，往往站在管理者的角度进行改革，只重视自身建设，把改革变成自己的事，认为改革与社会和公众无关，这种狭隘的改革观念对政府改革产生了消极影响。首先，政府改革的内化导致了改革的效果不能尽如人意。政府只重视自身建设，只在政府内部寻找改革突破口，忽视外部环境的作用，这就使得政府无论怎样改革，都不能满足社会发展的需要，而且还会陷入“改革—失败—改革”的怪圈。其次，政府改革排斥公众参与致使改革偏离了目标。公众的需求是政府改革的根本动力，公众利益的实现是政府改革的根本目标。缺乏公众参与的改革，政府只能从自身的利益出发，忽视公共利益的实现，这样实现的目标必然难以满足社会公众的需要，不符合公众的利益。再次，政府执行者的态度和能力对执行力的提升起着重要的作用。［4］对政策执行持消极态度的执行主体容易散漫、被动地去执行政策，采取推卸责任、事不关己的做法；政策执行者的能力和经验是有限的，无法全面考虑问题，在这种条件下如果排斥公众参与，忽视公众的作用，就难以把握政策的精神实质，进而在政策执行过程中产生偏差或失误。
（三）在执行监督层面：忽视公众监督
正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才会休止。”［5］因此，加强对权力的监督，其重要性不言而喻。这里所指的权力监督主要是对权力行使的监督，是对政府执行力的监督。乡镇政府作为基层政府，直接面对广大村民，因此，对其执行力的监督必不可少。现阶段的监督体系主要有两个：一个是内部监督，如行政监察部门监督、审计监督和行政隶属监督；另一个是外部监督，如权力机关、民主党派、司法机关、新闻舆论和公众监督。这两部分相互支撑，互为表里，形成了一个多层次的监督体系。但是，就实际监督效果来说，内部监督的作用较大，外部监督的效果并不明显。内部监督属于体制内的监督，法律对其做了严格规定，因而可以有效运行；外部监督由于受到各种因素的影响，往往达不到实际效果。众所周知，外部监督是最有效的监督，其中又以公众监督最为有效，因为这种方式具有成本低、效率高、无缝隙等优点。但在我国，权力监督大多还处于政府自己监督自己的状态，公众监督政府的权力十分困难，其监督效果可想而知。
（四）在执行文化层面：缺乏公众参与文化
行政文化是一种历史现象，它的出现需要一定的社会条件，是人类社会发展到一定历史阶段的产物，并且它的存在具有相当的稳定性。我国曾长期处于封建社会，这种社会状态下呈现出来的行政文化具有很强的惯性，在短时间内无法彻底改变。特别是在乡村社会，传统的行政文化依然占据主导地位，在“民主”成为时代主题的今天，缺乏公众参与文化对乡镇政府执行力提升的消极影响日渐明显。具体表现在：首先，受传统行政文化——“官本位”执政理念的影响，政府官员把自己看成社会中的上层阶级，强调自己的权力和地位，缺乏民主观念和民主意识，很少关注村民所反映的问题。其次，在传统的集权统治体制下，村民缺乏参政议政意识，几乎完全被排除在权力领域之外。再次，在这种封闭的文化体制下，乡镇政府只注重管理而忽视执行， 即使有些政策得到了执行，其选择的方式也经常是强制式的，严重影响了政策执行的效果。
三、乡镇政府执行力提升中
公众参与的路径
（一）发展乡镇经济，提高村民的经济地位
市场经济强调自主、多元、开放与看重人的尊严和基本权利，因此，要大力发展乡镇市场经济，要重视经济活动中个人的权利和义务，增强村民的主体意识，使其在各种经济活动中有足够的发挥空间，追求自己的政治和经济诉求。同时，发展乡镇市场经济，必须围绕增加乡镇村民收入来展开，这样，既有利于保障村民的基本生活，使其有精力去参政议政，也有利于为村民的参政议政奠定坚实的物质基础。当前，解决执行力提升过程中面临的各种困难和问题的最有效的办法就是加快乡镇经济发展。所以，乡镇政府必须以乡村经济发展为中心，发展优势产业和特色农业，逐步引导乡村经济结构做出相应的调整，将发展资金逐渐向绿色农业和高新科技产业倾斜，促进乡村经济的可持续发展。乡镇经济的发展既能够促进村民经济地位的提升，也可以使支配性的经济资源有所增加，这样，广大村民就有足够的资源和积极性参与到政府执行力提升中，促使乡镇政府实现改革目标。
（二）转变政府职能，引导社会组织承接
在市场经济条件下，转变政府职能是必然选择。但长期以来，政府作为行政权力的拥有者和行使者，一直扮演着全能的角色，这种角色使得政府的权力可以不受限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、文化、社会和思想各方面的职能。［6］但在市场经济条件下，新的社会事务逐渐增多，社会需求不断多元化，因此，传统的“全能型”管理模式已经不能适应现阶段乡镇社会发展的需要。在角色定位上，乡镇政府应扮演好农村公共服务的提供者、农村经济的调控者、基础设施的建设者、乡村文明的倡导者、农村法制的宣传者等角色，实现乡镇政府职能的根本转变。乡镇政府职能转变的过程也是向社会放权的过程，在这个过程中，要引导社会组织积极承接社会管理职能：首先，在观念上，乡镇政府必须认识到社会组织的独立性和重要性；在公共权力方面，政府与社会组织共同对公共事务负责。其次，乡镇政府应转移一部分原有的职能交给社会组织，从而集中力量实现自身的核心职能，增强宏观管理的能力，适应市场经济发展，更好地为村民服务。再次，乡镇政府应由管理向治理转变。因为治理是政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。［7］
（三）培育自治组织，开发社会潜在资源
市场经济的发展促进了社会价值观的转变，其中最重要的是对人格尊严的重视。广大村民的人格独立性得到了认可和尊重，与政府的关系不再是被动的、服从的关系，而是主动的、平等的关系。在这个过程中，村民自治组织是一个有效的公众参与载体。自治组织的出现不仅推动了公众的广泛参与，整合了社会资源，更重要的是它可以有效地承接政府的部分职能，提高政府执行力。首先，大力倡导和鼓励乡村自治组织发展。增强自治组织的民主意识和参政意识，构建良好的政治环境和经济环境，为自治组织的发展创造良好的外部空间。同时，在法律法规和政策上予以保障，消除村民的后顾之忧，实现自下而上的发展。其次，培养公众的志愿精神和互助意识。公众只有从思想上认同了这些理念，才会全身心地投入到乡镇志愿性的活动中。［8］通过教育、宣传等手段并同参与实践相结合，培养公众的志愿精神和互助意识，推动自治组织的发展。再次，充分利用自治组织，开发社会潜在资源。自治组织的存在和发展其根本目的在于整合社会资源，挖掘社会潜力，弥补政府管理、服务资源的不足。 政府控制的资源是有限的，大量的社会资源需要从民间开发出来并转化为公共资源，这个过程必然需要社会的力量，自治组织为这些力量的集中提供了一个有效的平台。因此，要完善自治组织运行机制，使其更好地发挥作用。
（四）加大宣传力度，引导公众有序参与
意识形态作为一种无形的力量，深刻地影响着人们的行为。我国目前正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，政治文化多元交织，广大村民需要在多元文化中作出价值选择。由于一部分村民的文化素质偏低，导致其无法作出正确的抉择，从而出现了政治冷漠现象或是政治参与无序等问题，严重影响了乡镇社会的稳定和发展。因此，需要乡镇政府引导村民参与社会政治生活，维护社会可持续发展。［9］首先，乡镇政府应大力宣传和普及公众参与文化，在全社会形成良好的政治氛围，为公众参与提供坚实的文化基础，引导公众有序参与农村公共事务管理。在对待传统文化的态度上，要取其精华，去其糟粕，使符合时代发展的思想继续传承和发扬。其次，拓宽参与渠道，实现参与形式的多样化。公众参与政治的渠道主要有：通过选举人大代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，还有来信来访、领导接待日、不定期的座谈会、听证会以及信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，这些参与渠道不仅拉近了公众与政府之间的距离，而且实现了二者之间平等的沟通和交流。再次，建立健全相应的法律法规，为公众政治参与提供法律保障。法律应明确规定政府应该做什么和不应该做什么，划清权力界限，避免政府的不当干预。同时，在法律制定的过程中还应体现参与程序的重要性，对公众的参与过程和环节要有明确的规定，要从注重结果向过程和结果并重转变。
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参考文献
［1］陶东明，陈明明．当代中国政治参与［Ｍ］．浙江人民出版社，１９９８．１６．
［2］魏磊．中国的传统政治文化［Ｎ］．光明日报，１９８９－０３－１０（２）．
［3刘玉蓉．论公民参与公共政策的渠道：形式与实质的断裂［Ｊ］．湖北函授大学学报，２０１１，（０４）．
［4］周定财．街头官僚理论视野下我国乡镇政府政策执行研究——基于政策执行主体的考察［Ｊ］．湖北社会科学，２０１０，（０５）．
［5］（法）孟德斯鸠．论法的精神（上册）［Ｍ］．张雁深译．商务印书馆，１９６１．１５４．
［6］李文良．中国政府职能转变报告［Ｍ］．中国发展出版社，２００３．３９７．
［7］俞可平．治理与善治［Ｍ］．社会科学文献出版社，２０００．６．
［8］陈振明．公共管理学［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００９．４２４．
［9］周定财，徐元善．乡镇政府政策执行力研究的意义、现状与前瞻［Ｊ］．天津行政学院学报，２０１２，（０３）．
（责任编辑：高 静）