许慧楠
（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）
摘要：在经济、社会、城市高速发展的过程中，处理、解决好非户籍人口与户籍人口的关系，稳定、吸引城市发展所需的各类人才，保持合理的人口总量，是很多城市需要面对和解决的课题。本文以深圳市龙岗区为例，从外来建设者融入城市的界定、融入城市的困境、融入城市的路径选择三个方面探讨外来建设者如何更好地融入城市。
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关键词 ：深圳龙岗；外来建设者；融入城市困境；现实路径
中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）04—0149—02
收稿日期：2013—11—10
作者简介：许慧楠（1979— ），男，吉林长春人。湘潭大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共关系管理。
一、外来建设者融入城市的界定和概况
外来建设者融入城市是指打破关于人口的差别性政策及待遇，促进非户籍人口在就业、培训、公共服务、社会管理、社区事务等方面待遇的提高，享有户籍人口的全部或部分权益。有两个基本体现，一是非户籍人口取得城市户籍；二是非户籍人口在不能取得城市户籍的情况下，政府和社会把非户籍人口纳入社会管理和公共服务范畴，为非户籍人口参与社会管理、公共事务、职业培训、社会保障等提供政策和实际支持。
深圳（龙岗）的外来建设者融入城市社会，涉及到就业、社会等多个层次和领域。主要体现在：一是融入企业或就业单位，参与企业的有关生产经营、管理活动、公益组织，是外来建设者融入城市的基本条件。二是融入社区，与社区、社区居民及社区的管理等发生关系。三是融入有关社会组织，参与社会活动。四是融入社会，即政府为外来建设者提供必要且与户籍人口逐步均等的相关公共服务和待遇。
二、外来建设者融入城市的困境
（一）政府公共服务供给与社会需求的矛盾
城市的容纳是相对有限的，取决于城市的土地面积、经济社会发展和公共资源等因素。深圳市较高的收入水平、较为优越的城市环境、较好的公共服务等具有巨大的融入需求。龙岗作为深圳特区的一部分，需要承担人口迅速膨胀的压力。此外，龙岗作为原特区外地区，由于财力所限、社会建设欠账较多，与原特区内地区相比，在教育、医疗、城市基础设施、公共服务等方面的投入相对欠缺，政府公共服务供给与社会需求的矛盾就更为突出。
（二）企业社会责任意识整体不强
龙岗区面临着转变经济增长方式、产业转型升级、社会管理创新等压力，因此，对人口素质、人口结构提出了越来越高的要求。尤其是产业转型升级，对外来建设者的综合素质、职业技能技巧、专业能力等提出了新的要求。市场机制的选择及劳动力市场的优胜劣汰，会促进人口结构的正常调整，但同时也对社会管理、公共服务等提出了挑战。在企业社会责任意识不强的情况下，劳资纠纷、社会矛盾等社会压力主要靠政府力量解决，形成较大的公共资源供求缺口。
（三）社会力量参与不够
设立社会组织、开展社会活动受制约条件多，社会尚不够发达，社会资源进入公益性较强的社会建设领域较为欠缺，社会组织的专业能力不强，社会化服务体系不完善。社区自助公益组织、社会志愿组织及各类专业型社会组织的发展满足不了日益增长的社会需求。
社会组织不发达，导致城市居民包括外来建设者缺少参与社会事务、公益事务及专业组织的平台和渠道，导致企业、社会力量支持、参加社会公益的热情下降，既难以独立设立社会组织，开展社会公益活动，也找不到合适的机构、渠道或方式参与社会事务。社会资源参与社会事务的潜力远远没有得到开发和利用。
（四）融入意愿与个人能力的差距
2011年，深圳市常住人口达1046.74万人，非户籍人口778.85万人，占常住人口的比重为74.4%。在非户籍人口中，大专及以上学历人口仅87.23万人，占非户籍人口的11.2%，初中及以下学历人口为503. 14万人，占非户籍人口的比例高达64.6%。主要劳动年龄人口（20~59岁）平均受教育年限仅10.5年，继续教育参与率约50%。全市技能人才总量234万人，其中，初级工、中级工、高级工及以上技能人才比为38：45：17，高级工及以上人才比例低。从龙岗区的产业结构及经济发展水平看，高级工及以上人口的比例更低。相当比例的外来建设者因个人学历低、素质不高、就业竞争力低、就业不稳定，难以适应深圳经济社会转型、产业转型升级等发展趋势，存在个人意愿与城市需求的矛盾和差距。
三、深圳市龙岗区促进外来建设者融入城市的路径选择
（一）完善公共服务，实施效果评估
结合龙岗区经济社会发展、产业转型升级、对人口的承接力和吸纳潜力以及政府财政的增长潜力，建立以政策为依托、市场供求为基础、个人自愿流动为原则的人口“进出机制”。完善人才政策，实施人才培训计划。针对龙岗工业大区的实际，加大对中高级技术工人的政策扶持以及对初级技工“优才计划”的实施力度，推进“全民素质提升计划”试点，提高外来建设者的素质、能力，促进就业稳定，降低员工流失率，促进人口与经济社会发展、产业转型升级的协调平衡发展。此外，加强外来建设者及其家属有关权益的政策保障，保证政策的稳定性和连续性。加大教育、医疗、卫生、文化、体育设施投入，加快公租房、廉租房建设，完善公共服务、社会建设体系，提高公共服务和行政管理水平。
（二）支持社会组织发展，搭建社会活动平台
支持外来建设者参与社会、政治事务。在制度范围内，创造政策条件和社会条件，支持外来建设者广泛参政、议政，培养外来建设者的“家园意识”。支持外来建设者组建社会组织。充分利用广东省社会组织备案管理制度，支持外来建设者组建临时党组织、商会、行业协会、公益互助组织等非盈利社会组织，充分发挥外来建设者的自我管理、自我约束、自我发展的能力。搭建外来建设者参与社会事务、公共事务、公益事务的平台。以社区换届为契机，打破户籍界限，鼓励外来建设者积极参与社区党组织、社区议事会、社区公益组织、企业工会及其他社会组织建设。
（三）搭建多元沟通机制，促进社会交流与融合
搭建各类交流、活动平台，举办以外来建设者为主的文娱、体育、读书、公益等活动。鼓励外来建设者参加社区的各类组织，通过各种平台参与社区事务，扩大和畅通政府、社会、社区与居民相互之间的交流渠道，增强互动、互信，提高沟通、处理、解决问题的速度和效率。打造社区志愿服务组织、社区心理矫治中心、文体活动中心等平台，扩大外来建设者参与社会活动的渠道、途径，提高其心理调适能力，增强适应社会能力，增加对城市、社会等的了解和理解。提高外来建设者的社会责任意识，使其积极、主动地参与社会事务、社区事务、公共事务和公益活动。
（四）加强社区建设，构建利益共同体
整合资源，增强社区自主作用。增强社区与政府、社会、居民的纽带作用，构建起连接社区内部、外部的共建网络。完善社区平台建设，有效整合、连接和分配政府、社会和社区资源，让外来建设者充分参与社区建设，分享社会资源及服务。搭建、完善居民参与社区事务的机制、平台、渠道和方式，鼓励居民包括外来建设者进入社区党组织、居委会、议事会等机构，参与社区公共事务、公益服务。提高对外来建设者的服务能力和服务水平，推广有关社会建设、社区建设的先进经验和做法，增强对外来建设者的吸引力、影响力和凝聚力。
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