治·修法
【编者按】
2014年，可谓“立法大年”。在这个年度，《环境保护法》《安全生产法》《行政诉讼法》等一批事关国计民生的重要法律完成大修且都经过了“向全社会征求意见”这一程序。修改后的法律中体现了“在限制政府权力的同时赋权于民”这种取向：被称为“史上最严环保法”的新《环境保护法》通过确立环境公益诉讼制度等规定赋权于民，修改时涉及70多个条款的《安全生产法》把保护人的生命安全放在更为重要的位置，事关政府钱袋子的《预算法》除涉密信息外将财政资金使用情况公开的规定赋予公众充分的知情权，《行政诉讼法》的修改则在多处体现了把权力关进制度笼子的信息。
因为《行政诉讼法》事关“依法治国”之大事，我们请行政法专家王才亮就该法修改写下本文。
特约撰稿／王才亮
2014年11月1日，发布第十五号中华人民共和国主席令，公布了《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国行政诉讼法）的决定》。这意味着，在实施25年之后，全国人大完成了对《行政诉讼法》的首次大修改。这一人们期盼已久的立法大动作，站在“依法治国”的高度进行。
1000万人次上访助推修法
25年前，《行政诉讼法》出台。
这部法律的出台，是因为执政者看到了这样的问题：依法治国的基础是依法执政，依法执政的核心是依据宪法与法律的规定管理国家的行政事务；而行政权力能否得到有效的监督与约束，则是依法行政的必要条件。
《行政诉讼法》使“依法执政”上了一个台阶。可惜，此后的执行情况并不理想。从我的切身感受来看，行政诉讼制度离让人民群众感到公平正义还有一定差距；行政诉讼在解决行政争议方面所起的作用，还得不到民众的由衷认同。
作为一名长期关心不动产征收制度并以行政诉讼作为解决拆迁纠纷途径的执业律师，我当然希望因为征地拆迁产生的各方矛盾能通过法院解决，以防止极端事件的发生。遗憾的是，在长期的实践中，我感受到的是法院立案难、审判难、执行难的问题十分严重，导致许多被征地、拆迁人难以得到司法救济而踏上上访之路。
据有关部门统计，2013年，全国信访系统接待的上访数量超过1000万人（次），涉及对行政机关的行政行为有争议的上访案例超过600万件，由于被征地、拆迁而产生的争议占40%左右。与上述数字相对应的是，近年来，各级人民法院受理的行政案件每年不到14万件，而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。这么多行政纠纷没有进入法律途径解决问题，而是沉淀在上访路上，让行政诉讼制度已经处于架空的边缘。说到原因，既与法官的法律意识有关，也与法律本身存在缺陷有关。
为了解决法律本身的问题，全国人大启动了《行政诉讼法》25年来的首次大修改。这是人们预料之中且深切期盼的立法大动作。
“解决行政争议”是修法核心
作为修改活动的积极参与者，我对《行政诉讼法（修正案）》（简称修正案）持肯定态度，并认为其将对司法公正、公民维权和法律服务产生重大影响。
修正案将第一条修改为：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”与原法条相比，这一条文存在一改、一增、一减：“一改”是将原来的“正确、及时审理行政案件”改为“公正、及时审理行政案件”；“一增”是增加了“解决行政争议”六个字；“一减”是减去了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护和”三个字。一改、一增、一减中，显示最高权力机关此次修改法律的目的。
“解决行政争议”是此次修改的核心，也是该法实施的目的。长期以来，许多地方的行政审判活动流于形式，不解决行政争议，致使行政诉讼制度的存在意义打了折扣。原来的《行政诉讼法》中关于行政诉讼要维护行政机关依法行使职权的规定，模糊了司法监督的职能，同时也是导致民众“信访不信法”的主要原因。
修正案围绕上述指导思想修法，纲举目张地在具体条款中作出了许多进一步的规定，有利于以司法手段解决行政争议。归纳起来，通过九个方面（计65处）使一些长期争论的问题得以明确。
如将被诉对象由“具体行政行为”扩大至“行政行为”。25年前，立法中采用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要是为了限定可诉范围。这次修法，将“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。
又如，复议机关不依法履责就可能当被告。行政复议本来是解决行政争议的重要途径之一。但是近年来，行政复议因“走过场”而失去了应有的作用。究其原因，问题之一是法律制度设计不合理。在实践中，复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。修正案对此修改为：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”；“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。法院对复议机关享有全面审查权。修正案新增的第79条规定：“行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”
再如，对于行政合同能否列入行政诉讼范围的争论作出突破性的规定。修正案第12条受理范围中增加的“（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定，不仅有利于原告减轻诉累，而日一有利于督促行政机关依法办事。
在解决“立案难”和“审判难”方面，修正案也有重大突破。
破解“立案难”和“审判难”
此次《行政诉讼法》的修改，在解决“立案难”方面作了系列规定。立案环节的公正，是行政诉讼制度得到社会认可的基础。当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往难以逆转。针对“立案难”问题，这次修法将其作为重点之一作了针对性的规定，将“立案审查制度”改变为“立案登记制度”，并日．有一系列配套规定来保证公民的诉权，如规定法官在立案环节刁难起诉人的言行将受到查处。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼制度的信心的意义，如何评价都不为过。
为了解决“审判难”问题，修正案在管辖制度、行政首长出庭制度、诉讼期间、举证责任、规范性文件审查、方便原告诉讼和裁判种类等方面作了一系列新规定。值得一提的是“规范性文件审查”的规定。
2000年实施的《立法法》对地方政府的立法权限作了明确规定。但在实践中，许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法律不符月损害大众利益的红头文件。而人民法院在审理行政案件中，尽管发现了这些规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据，因此造成司法不公。
针对上述问题，修正案规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”；“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议”。
虽然法律的意义在于实施，修改后的《行政诉讼法》的实施也不会一帆风顺，但有一个相对先进的法律规定仍然十分重要。但愿法官、政府工作人员、民众都能认真学习《行政诉讼法（修正案）》，为行政诉讼真正发挥促进民生、民主与法治的作用打好基础。
（作者为全国律协行政法委员会副主任、北京市才良律师事务所主任）