邓浪舟，蓝青
（湖南师范大学，湖南长沙410081）
［摘要］十八届三中全会以来，新型城镇化已经成为各方关注的焦点，如何推动城乡统筹、城乡一体、产城融合成为区域经济发展的关键问题。本文以《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》为切入点，结合宁乡县发展特色，以推动城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境、管理体制“六个一体化”为基本线索，提出了宁乡县新型城镇化发展思路。
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关键词 ］新型城镇化；城乡统筹；宁乡县
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.277
2015年2月，国家发改委发布《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，要求在试点地区以建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式、改革完善农村宅基地制度等任务为重点，开展试点探索，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。
宁乡县隶属湖南省会长沙，面积2906平方公里，辖29个乡镇和4个街道，人口138万，2014年县域经济基本竞争力为全国百强第50位。近年来，宁乡县深入探索“以新型工业化推动新型城镇化，以新型城镇化支撑城乡一体化”的发展路径，构建了“一主两轴四中心多特色”的新型城镇发展格局，被评为湖南省首批新型城镇化示范县。
为进一步对接政策，推进新型城镇化建设，宁乡县可结合自身发展特色，从以下几方面着手。
1建立农业转移人口市民化成本分担机制
农业转移人口市民化成本是城镇化建设投入的主体，概括起来主要包括三个方面：一是配套的基础设施和公共服务建设投入；二是相应的社会保障成本；三是农民变市民相应增加的个人生活成本。近年来，宁乡城镇化率年均提高2.3个百分点，年均新增城镇人口3.7万人。按当前物价测算，农业人口转移到城镇的人均社会保障成本为41356元，配套市政基础设施和公共服务设施等相关投入人均约为10万元。预计未来10年宁乡城镇化率将接近70%，将新增30万左右的城镇人口，仅新增的配套投入就在300亿元以上。巨额农业转移人口市民化成本，已成为制约城镇化发展的首要瓶颈。
在此背景下，应该在新型城镇化建设过程中，坚持以政府为主导，以市场为主体，实现经济以民营为主，投入以民间为主，事业以民办为主，构建多元化可持续的农业转移人口市民化成本分担机制。一是深化农村土地制度改革，使入城农民更有能力分担相应成本。把农民市民化与农村土地制度改革有机连接，通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将其变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城，帮助跨越市民化成本门槛。二是财政向新型城镇配套建设倾斜，逐步推行财政转移支付规模与吸纳农业转移人口相挂钩、基础设施配套规模与吸纳农业转移人口相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口相挂钩的“三挂钩”政策。三是探索加大对中心镇（村）的产业扶持，增强城镇自身的造血功能，推动中心镇发展，做强产业支撑，解决“空心化”问题，扩大农民创业就业。四是给予实体经济有效帮扶，保障企业和职工对农村人口市民化成本的分担。在当前宏观经济持续下行、企业运行压力加大的情况下，扶持企业尤其是中小微企业渡过难关、做大做强，有利于企业及时足额分担“五险一金”等社会保障成本，有利于推进产城融合，让企业更多的分担城镇基础配套和公共服务设施建设成本；有利于提高企业职工收入，保障和提升其分担相应成本的能力。
2建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式
行政管理创新和行政成本降低是应有之义，其中简政放权、转变职能、理顺关系、优化机制又是重点。应该进一步加强县级市行政管理创新，推动行政成本降低，扩大县级市经济社会管理权限，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
主要包括两个方面：一是顶层设计方面，应该进一步简政放权。严控新增行政审批事项，减少不合理的行政审批事项，实现市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、由地方管理更方便有效的经济社会事项，以及凡不涉及跨地市区域的有关审批事项，一律下放属地管理，进一步取消和下放投资领域的项目审批事项，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。二是基层创新实践方面，注重机制的理顺和服务的提升。近年来宁乡县大力探索以“主体产业园区带乡镇”、“以主体产业园区带乡镇园区”的管理模式，推进城乡同建同治，细化乡镇、村、社区的职权职责，强化城市管理和社会规范治理，推进撤乡镇设街道和新型社区建设等工作，严格执行定机构、定职能、定编制“三定”方案，坚决克服流于形式、人浮于事的现象。在此基础上，应该以改进生产关系进而推动生产力发展为目标，推动行政管理创新和行政成本降低，对各线各块的体制机制全面梳理和完善再造，全面推进行政管理“扁平化”改革，为加快新型城镇化建设释放机制活力。同时，应该切实推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，从“管理型”政府变为“监理型”政府、“服务型”政府，切实减少时间、空间和经济成本。
3加快农村宅基地制度改革
十八届三中全会《决定》报告和2014年中央一号文件都对改革完善农村宅基地制度进行了安排部署，提出要完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。改革完善农村宅基地制度，是我国农村发展现实的客观需要，是当前形势下保障农民权益的迫切要求。
对此，应该抓好两方面的工作：一是进行确权登记并加强规划引领。落实农村宅基地登记制度，强化宅基地登记工作，摸清家底便于宅基地的管理，分析农村用地节约利用潜力，合理安排未来农村居民用地。完善农村居民点发展规划。近年来新农村建设推进，基础设施建设和公共服务配套等都得到明显改善，农户住房规划应该配套跟上。拆迁并点改造推动区域居民点合理布局，有利于整体水平上挖掘潜力。二是扩展宅基地使用权权能。农民房屋无法产权化，限制了农民房屋的财产所有权权能，进而限制了农户房屋财产的经济功能，使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现，不能进入社会财产增值体系和流动体系，不利于农户房产增值及实现增值收益，不利于保障农民的财产权益。应该稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，推动农户房产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系。三是探索农村宅基地转换新模式。“宅基地房”可依法取得房屋行政主管部门颁发的村镇房屋所有权证书；“小产权房”产权证由乡政府或村政府颁发，不具合法性，对此，可以通过指标置换，将部分“小产权房”收为政府所有，作为公租房和廉租房以增强地方政府社会保障。同时，在宅基地流转逐步走向市场化的条件下，通过补缴土地出让金，解决“小产权房”问题。
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参考文献：
［1］曾真.新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究［D］.武汉：华中师范大学，2014.
［2］邹军，张京祥，胡丽娅，等.城镇体系规划新理念、新范式、新实践［M］.南京：东南大学出版社，2002.