杨华
【摘要】本文在调查研究的基础上对地方广电媒体的舆论引导现状作出总体评估，认为当前地方广电媒体在公共决策的舆论引导中所发挥的建设性作用还不甚显著，指出政治因素带来的报道压力、地方广电媒体自身角色定位不清晰、媒体与政府之间信息不平衡、从业人员的传播意识和能力有限等方面都是影响其舆论引导能力的相关因素。
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关键词 地方广电媒体公共决策舆论引导力影响因素
媒体的根本属性是公共性，以公共利益至上为目标，促进公共政策沿着公共利益的方向发展。当前国家与社会关系的变化、公众参与的兴起、公众对公共性的期待、传媒的市场化变革以及新闻专业主义的成长等因素都为大众传媒彰显其应有的公共性提供了可能。
本文通过对地方广电媒体在公共决策中的舆论引导现状的全面调查与总体评估，认为当前地方广电媒体作为政府公共决策行为的辅助手段，在完善决策机制、提高决策水平、增强决策效能等方面，所发挥的建设性作用还不甚显著，其舆论引导能力有待进一步提升，其应有的公共性也未完全得到彰显。那么，影响和制约地方广电媒体舆论引导力的主客观因素都有哪些？以下作进一步分析。
一、政治因素带来的报道压力
地方广电媒体在很大程度上具备了公共决策的争议、对话和协商能力，但我国特有的新闻事业管理体制使得现实中的传播往往受到结构性权力的限制，容易出现科学和民意层面上的偏差。
传媒市场化变革至今并未改变传媒的国有产权和事业单位属性，原有新闻传媒体制并没有取得实质性的突破。从调查情况来看，地方广电媒体服务地方政府的思想深刻，服务于政府行为的特征明显。甚至在一些情况下，政府决策还对地方广电媒体起到决定性的作用，限制其作为。在实际新闻业务中，政府对信息的把控和把关，使得公共决策信息难以在媒体、公众、政府之间自由通畅的流动和共享。同时，在媒体管理理论和事业单位体制的双重影响下，地方广电传媒在政府主导下运行，在很大程度上依然扮演党和政府的“喉舌”角色，宣传本位意识强，其所进行的政治沟通常是自上而下地传递政治信息，履行政治动员、执行和贯彻功能，这种单向的、缺乏反馈的传播对于公众利益表达和综合的作用有限。①
作为政治沟通的重要机制，地方广电媒体所扮演的“公共议题组织者角色”，至少在当下缺乏必要的政策支持，且在此影响下，地方政府对广电媒体公共议程的响应和反馈在速度和实效上均滞后于公共事务的发展。另一方面，调查数据显示，地方广电媒体在公共议题设置中，考虑最多的因素是群众诉求的反映和政府意图的表达，较少考虑广电媒体在两者之间的协调与沟通及媒体自身对此类议题的态度，这在一定程度上表明当前地方广电媒体在进行公共事务或决策报道时，自身缺乏相应的媒介素养和独立的品质，其公共决策传播和制作理念还滞后于社会结构分化出的第三空间，即公共领域的现实要求。可见，当前在地方的公共议题沟通过程中，地方广电媒体和公众话语行动虽然随着政治文明程度的发展有所加强，但是总体来看它们的独立影响能力有限。换言之，媒介和公众的政治沟通必须得到权力精英的关注和认可才能成功影响公共政策，权力精英是政治沟通与决策的中枢。②
过度依赖行政权力，势必就会削弱舆论监督的力量。地方广电媒体是政府的喉舌，以宣传党和政府决策为己任，其在公共决策报道的选题和报道过程中刻意突出了公共决策的合理性、对群众诉求的满足以及决策的社会效益，并刻意回避了公共议题的争议性。不难看出，目前地方广电媒体在公共决策中不可避免地体现出服务于意识形态的总体趋向。同时，在地方广电媒体的公共讨论中出现意见的分歧时，其虽然希望站在一个较为公允的位置来平衡政府与公众的关系，但这种平衡策略是未能兼顾新闻传播规律的一种中庸调和，虽一定程度上满足了公众解气的需要，但对公共决策的纠偏和执行实效缺乏应有的监督勇气和能力。另一方面，地方广电传媒虽然进行市场化管理，但很大程度上还要依靠报道政策性文件、领导人的讲话的方式生存，这就促使地方广电传媒的舆论监督过度依赖党和政府的权力，舆论监督中的“说情风”、“地方保护主义”等现象普遍存在，从而体现出公共决策报道的两面性：在做选题时尽可能贴近民生，在意见表达时尽可能反映民声，但这种态度不能一以贯之，而是以不损害某种形象或某类群体的利益作为前提。如调查发现，地方广电媒体组织的讨论中，公共政策的制定者很少直面受众；又如在后期的追踪报道中往往突出成就，回避问题。这种报道方略，直接影响到其舆论引导力的建构。
二、地方广电媒体自身角色定位不清晰
地方广电媒体对自身的定位把握不准，没有将自身视作提供信息和公共讨论的平台，以致其公共领域的角色产生异化。
调查发现，在具体的公共决策讨论过程中，地方广电媒体表现出两种不同的极端倾向：一是在某些议题上过度考虑群众立场，罔顾政府意愿；二是在特定议题中单一考量政府因素，放弃媒体立场和群众视角。就前者而言，当前地方广电媒体在市场化浪潮中，在某些局部或非利害关系的公共决策的新闻发掘、选择和报道等方面，会不自然地遵照新闻和商业的标准，表现为公共决策新闻制作手段粗糙，甚至在一些公共事务报道中体现出泛娱乐化的倾向。如调查样本中为数不少的从业者将地方广电媒体的职责首先界定为娱乐休闲，其次是新闻传播，再次才是舆论引导。哈贝马斯认为，“必须把公众舆论当作一种至多只能控制权力机关而且本身也必须加以严格限制的权力”。③因为若媒体本身的限制缺失，其在公共领域的构建中就很可能会出现角色异化。就后者而言，具体表现为地方广电媒体新闻从业者在宣传部门、媒体管理理论和新闻传播规律的博弈之间迷失或失位，以致放弃了新闻操守和专业主义理念，不自觉地遵从宣传本位的媒体管理意识，在实际公共决策报道中趋利避害，如回避决策本身的争议性，回避决策制定的过程、回避决策制定程式，突出决策的社会效益和合理性。正如约翰·H·麦克马那斯所言，“他们根据的是新闻部门的组织文化，即在某个新闻部门中哪些行为是被鼓励的，哪些是可以容忍的，而哪些又是受到惩罚的，他们都服从于整个新闻部门的倾向性。④
三、地方广电媒体和政府之间信息不平衡
公共决策中的信息不平衡是指决策主体之间所依靠的信息在相对应的组织或个人之间存在不平衡、不对称的状况,也就是决策主体之间的一方掌握的信息数量和真实性多于决策主体的另一方。信息不平衡的现象广泛存在于社会生活的各个领域，此种现象尤其明显地存在于政府和媒体之间，并且带来种种社会问题。
目前虽然公众对大众传媒所提供的政治信息的依赖性越来越大,但媒体和政府之间存在明显的信息不平衡现象。调查数据显示，制约地方广电媒体公共决策报道的最大因素是信息资源的匮乏，目前一些地方广电媒体公共决策报道的线索半数以上由主管部门或相应职能部门提供。地方政府作为最大的信息拥有者和掌控者,常常会利用自身的信息优势地位来垄断信息的传播,从而让媒体处于被动的信息弱势地位。地方政府向媒体提供的信息不充分,导致地方广电媒体不能全面而真实地掌握决策信息,从而也不能全面、真实地报道，这就从新闻采编源头上制约了媒体的作为。从广电媒体从业者对公共决策报道的自评来看，对全面、客观、公正、平衡、公开、透明等评价因子的评价最低，这正好印证了政府对公共决策报道的把控与把关。如此，媒体传播出去的不全面信息又会反过来影响到自身的公信力。正如受众调查所显示，绝大部分受众认为地方广电媒体提供的公共决策信息“主要反映了政府的意见”，“信息的片面性较大”，甚至“与真实相去甚远”。信息传播的公信力缺乏，舆论引导力便也无从谈起。
四、地方广电媒体从业人员新闻传播意识和能力有限
从传媒整体来看，目前新闻专业主义在我国的话语实践中只有碎片和局域的呈现，对于地方广电媒体更是如此。受制于地方广电媒体从业者自身的传播理念和采编水平，地方广电媒体的公共决策报道受到较大的制约。
从新闻从业者的学缘背景来看，目前地方广电媒体从业人员的学缘背景较为复杂，其中主要的学缘构成分别为新闻学、汉语言文学、艺术学、广告学以及其他非人文学科。从工作岗位来看，多数具有新闻学和汉语言文学背景的从业人员主要集中于记者岗位，而从事节目编导工作的人员主要来自于有广告学和艺术学等学科背景的相关人员；媒体管理者则主要来自于其它非人文学科的背景人员。再从入职年限来看，新闻传播学以及相关的艺术学从业人员多集中在5 年以内，这意味着地方广电媒体的从业人员正处于新老更替与换血过程之中。在此背景之下，公共决策的传播与制作理论尚在更新与演变之中，新闻专业主义品质与理想还未完全生根发芽、开花结果，这就导致地方广电媒体新闻节目的功能与定位模糊、多元，制作理念与手段简单、粗糙。
基于上述分析，本文认为，地方广电媒体对公共决策能否真正发挥舆论舆论引导力，使其最大程度地趋向于维护公共利益，会受到多方面因素的影响和制约，尤其是其双向政治沟通和民主功能的发挥，具有权力关系和情境依赖性。也就是说，地方广电媒体是否能推进政治沟通和影响公共决策，不是一个简单的因果线性模型，而是多重因素、多个链条共同作用的结果。□
【本文是教育部项目《公共决策视域中地方广电媒体的舆论引导机制研究》的相关成果，项目编号：12YJC860047】
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参考文献
①黄月琴，《风险传播、政治沟通与公共决策的变迁——对两个石化项目迁址案例的分析》[J]《. 当代传播》，2011（6）：17
②谢岳：《当代中国政治沟通》[M].上海人民出版社，2010：145- 150
③哈贝马斯著，曹卫东译：《公共领域的结构转型》[M].学林出版社，1999：32
④约翰·H·麦克马那斯著，张磊译：《市场新闻学》[M].新华出版社，2004：45
（作者：四川文理学院讲师）责编：周蕾