董艳玲 郑嘉伟
（中共中央党校，北京 100080）
摘 要：基于利率市场化和金融国际化的需要，我国存款保险制度征求意见稿出台。存款保险制度有利于防范金融风险、降低担保成本、提高直接融资比重、促进中小银行和中小微企业的发展。但是，存款保险制度也存在着逆向选择和道德风险、增加银行脆弱性风险、制度运行失败的风险。我国建立存款保险制度后，只有不断完善外部条件，加强风险防范意识，才能确保该制度成功运行。
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关键词 ：存款保险制度；道德风险；金融风险
中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0237-02
收稿日期：2014-11-20
作者简介：董艳玲（1969-），女，辽宁省沈阳人，中央党校经济学研究部教授。研究方向：金融理论与实践。郑嘉伟（1985-），男，山西省晋城，中央党校研究生院博士研究生。
关于我国建立银行存款保险制度的讨论已历时多年。由于存款保险制度的重要性和复杂性，我国从1993年12月25日《国务院关于金融体制改革的决定》国发（1993）91号文件中提出“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”，到2014年11月30日中国人民银行在官网发布《存款保险条例（征求意见稿）》，历经20余年。
一、我国建立存款保险制度的背景
建立存款保险制度无疑是我国金融领域中的一项重大改革。这项改革在今天这个时点推出，从我国当前所处的国内外经济环境看，主要源于利率市场化和金融国际化两方面的需要。
（一）利率市场化的需要
金融改革是为了促进国民经济健康稳定地发展。当前金融领域亟需实行利率市场化改革，而利率市场化改革亟需推出存款保险制度。
利率管制直接或者间接地影响了需求结构、产业结构和要素结构的合理化，影响了资源的高效配置，这是我国金融领域亟需解决的重大问题。为了提高资源的配置效率，促进我国经济顺利转型升级，必须实行利率市场化改革。但是，从国际经验来看，利率市场化改革面临许多风险，其中之一就是利率市场化有可能导致经营不善的银行破产，从而对存款人造成损失。以美国为例，美国在利率管制时期（1943年至1974年）每年倒闭的银行10家以下。1982年到1986年，利率市场化改革后，1985年美国倒闭的银行数超过了100家，1987年到1991年平均每年达到200家，其中最高的一年达到250家。i国际上应对这种风险的普遍做法是采用存款保险制度。因此，存款保险制度的推出成为利率市场化的一个重要前提。
（二）金融国际化的需要
随着我国GDP占世界比重愈来愈高，金融业在世界范围的影响力也在逐渐上升。根据著名货币金融学专家米什金的研究，一流的经济体一定伴随着一流的金融体系。我国经济的日益强大需要一流的金融体系与之匹配，特别是在全球经济金融化愈演愈烈的趋势下，更需要以全球视野重新审视、构建我国的金融体系。数据表明，1978年改革开放之初，全球金融资产12.45万亿美元，GDP为8.43万亿美元，全球金融资产大约是GDP的1.5倍；到2012年，全球金融资产448.45万亿美元，GDP为72万亿美元，全球金融资产大约是GDP的6倍。这种全球经济金融化的趋势迫切需要我国建立起高效、开放的一流金融体系。在此过程中，建立存款保险制度是一项意义重大的事项。自从1933年存款保险制度在美国诞生以来，越来越多的国家在利率市场化前后建立该制度。目前，世界上已有113个国家建立了存款保险制度。我国采用这种市场化、国际化的“通用制度”，将会更好地促进国际金融交流与合作。
二、我国建立存款保险制度的意义
在满足利率市场化和金融国际化需要的背景下，我国建立存款保险制度具有以下几方面意义。
（一）有利于防范金融风险
我国建立存款保险制度有利于防范金融风险可以从以下三方面予以理解：首先，利率市场化会加剧银行业的经营风险，尤其是对于中小银行更是如此。如果出现银行倒闭，“存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。”ii在我国5万元以下的小额存款账户占全部存款账户绝大多数的情况下，存款保险制度对保护存款人的利益具有重要的作用。“央行调查显示，将偿付限额设为50万元，能为我国99.63%的存款人提供100%的全额保护”iii。其次，一旦某家银行倒闭，存款保险制度的清偿机制可以增强储户资产的安全性，提高社会公众对银行体系的信心，起到风险“隔离墙”的作用，防止某个银行的倒闭肆意蔓延形成多家银行危机或者系统性金融风险。第三，有研究表明，存款保险制度有利于促进银行治理结构的完善，从而有利于维护银行业的稳定经营，防范金融风险。总之，存款保险制度将与央行最后贷款人职能、银监会的审慎监管构成我国银行业安全网的三大支柱，对防范金融风险具有重要意义。
（二）有利于降低财政担保成本
我国以前虽然没有存款保险制度，但实际上存在着国家对银行业的隐性担保。这是因为，我国的银行业在金融体系中处于绝对优势地位，一旦发生银行危机，为了保持国民经济的健康稳定发展，国家必然会出手救助濒临倒闭的银行，救助资金最终还是由国家财政买单。这种隐性担保一方面容易促使某些银行从事高风险业务，加大道德风险。另一方面，当央行选择再贷款为危机银行注资，会造成基础货币增加，损害货币政策的独立性。建立存款保险制度后，危机成本转嫁到商业银行自身，国家财政负担减轻，商业银行也会在市场化担保机制的压力下减小道德风险，努力提高经营管理水平。
（三）有利于提高直接融资比重
金融体系的基本功能就是把资金闲置的经济主体的资金转移到资金短缺的经济主体那里，从而对资源的合理配置、提高效率和促进经济增长作出贡献。在资金的融通过程中，我国主要依靠以银行贷款为主的间接融资，股票、债券等直接融资的比重一直偏低。以2013年为例，全国融资规模17.29万亿元，其中间接融资占84%，直接融资占16%。这种融资结构的失衡，一方面增加了金融体系的风险，即一旦银行业出现问题，我国实体经济中的资金融通就会受到严重影响。另一方面，直接融资比重偏低，资本市场不可替代的创新挖掘等功能得不到充分的发挥，不利于促进我国形成创新驱动型的经济发展态势。因此，十八届三中全会《决定》指出：“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。”
建立存款保险制度在一定程度上可以提高直接融资比重。存款保险制度意味着银行业竞争程度加大，经营不善的银行可能退出市场，居民存款不再高枕无忧。在这种背景下有可能使部分存款转而流入股票、债券市场，有利于提高直接融资比重。
（四）有利于促进中小银行和中小微企业发展
我国中小微企业融资难的问题一直制约着中小微企业的发展。这种困境难以缓解的一个重要原因是我国银行业的市场主体过于单一，缺乏为中小微企业提供金融服务的中小型民营银行。“目前中国的银行数量是美国的58%，但单体规模偏大，中国银行业单个机构平均资产规模383.26亿元，美国为21.58亿美元，且中国银行业的股权集中于国资。”iv数据表明，发展中小型民营银行迫在眉睫。十八届三中全会《决定》指出：“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”但是通过什么样的制度实现这个目标呢？“从各国经验来看，建立存款保险制度是发展民营银行、中小银行的重要前提和条件。美国社区银行的健康发展，在很大程度上得益于美国存款保险制度的建立和完善，使小银行具备与大银行平等竞争的制度基础，维持了整个金融体系的多样性，改善和加强了对小企业、社区和农民的金融服务。v由此可见，我国存款保险制度建立后，有利于促进中小银行和中小微企业的发展。
三、我国建立存款保险制度的风险及其防范
尽管建立存款保险制度具有重要意义，但是，该制度的推出并非没有风险。结合国际经验及我国的具体国情，建立存款保险制度后需要注意防范以下三方面风险。
（一）逆向选择和道德风险
由于储户的存款受到保护，对于50万人民币以下的存款储户不必关心银行资质如何，存款利率的高低成为储户选择银行的唯一标准，因此逆向选择和道德风险就容易发生。逆向选择表现在那些追求高收益、高风险的冒险型银行自然愿意提供更高的利率吸收存款，而经营稳健的银行反而因提供不了太高的利率而吸引不到太多的存款。道德风险表现在一些银行在存款保险制度下可能会追求高风险、高回报的项目，一旦项目失败造成不良贷款导致危机，可以将危机转嫁给存款保险基金。针对这种状况，各国一般都通过设计合理的保险限额、存款定价等方法尽量消除逆向选择和道德风险。我国的存款保险条例（征求意见稿）中规定：“超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。”“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”这样的制度设计似乎可以在很大程度上解决逆向选择和道德风险问题，但是，在实践中解决问题的效果如何尚待观察。
（二）增加银行脆弱性风险
虽然存款保险制度已经成为 IMF 针对发展中国家的“最佳政策”建议，但是，学者们对于该制度优劣的争论一直在持续着。反对的观点中不少研究认为存款保险制度会弱化银行竞争力，侵蚀市场纪律，阻碍金融发展，增加了整个银行体系的脆弱性。vi“存款保险制度并不必然能降低银行发生危机的可能性。显性存款保险的一个重要前提是：建立良好的银行公司治理，提高银行规管水平，强化产权保护和法律执行，在这个前提下，存款保险才可能有一个稳定的体制。否则，存款保险制度最多只能在短期内有助于金融发展，从长期来看，该制度只会弱化市场对银行的约束、加重银行道德风险并增加银行的脆弱性。”vii面对这样的风险，我国推出存款保险制度后应给予高度重视，对影响银行脆弱性的相关因素进行动态跟踪，及时调整应对措施。
（三）制度运行失败风险
在存款保险制度运行80余年的历史来看，“近二十年，发展中国家采取显性存款保险数目增加较多，但在发达国家起到良好效果的存款保险制度在发展中国家往往收效甚微，其原因并不在存款保险制度本身，很大程度上就在于制度环境的差异。”1研究结果显示，在外部制度环境欠完善的国家，存款保险反而增加了金融的不稳定性。一个有效的外部支持系统是存款保险制度充分发挥作用的必要条件，包括健全的法律支撑、全方位银行监管、健康的公众存保意识等。2如果不具备良好的外部条件，那么就存在着制度运行失败的风险。因此，我国在推出保险制度的同时，应该注意外部条件的完善，发现问题及时反馈，确保制度稳健运行。
注释：
[1] 资料来源：宋芳秀著：《中国转型经济中的资金配置机制和利率市场化改革》，中国金融出版社2007年版，第39页。
[2] 参见中国人民银行在官网发布的《存款保险条例（征求意见稿）》。
[3] 田俊荣：我国将建立存款保险制度，《人民日报》2014年12月1日。
[4] 高翔等：存款保险破题 中国金融安全防线联网，《上海证券报》2014年12月1日。
[5] 高翔等：存款保险破题 中国金融安全防线联网，《上海证券报》2014年12月1日。
[6] 姚东旻等：存款保险制度还是央行直接救市?《经济研究》2013年第10期。
[7] 汤洪波：存款保险制度与银行公司治理，《金融研究》2008年第7期。
[8] 汤洪波：存款保险制度与银行公司治理，《金融研究》2008年第7期。
[9] 王自力：FDIC经验与我国存款保险制度建设，《金融研究》2006年第3期。
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参考文献：
[1] 〔美〕弗雷德里克·S·米什金著：《货币金融学（第9版）》，清华大学出版社，2009年版.
[2] 宋芳秀著：《中国转型经济中的资金配置机制和利率市场化改革》，中国金融出版社，2007年版.
[3] 姚东旻等：存款保险制度还是央行直接救市?《经济研究》2013年第10期.
[4] 汤洪波：存款保险制度与银行公司治理，《金融研究》2008年第7期.
[5] 王自力：FDIC经验与我国存款保险制度建设，《金融研究》2006年第3期.
（责任编辑：赵媛）