高 瑞
（内蒙古大学公共管理学院，内蒙古自治区 呼和浩特 010070）
摘 要：政府采购监督机制是指对政府采购活动进行监督，保证政府采购依法有序地进行的各种方式和程序的总和。随着我国政府采购规模的不断增大，政府采购对我国社会经济、国计民生的影响日益加大，政府采购中暴露出的各种问题引起了人们的广泛关注。为了保证我国政府采购依法、合理、高效地进行，必须进一步完善我国的政府采购监督机制。本文主要通过对美国政府采购监督机制的分析，从而针对我国政府采购监督机制所存在的问题，提出完善我国政府采购监督机制的若干启示。
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关键词 ：美国；政府采购；监督机制；启示
中图分类号：F812文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）10-0265-03
我国政府采购起步较晚，从20世纪90年代末的开始试点，到今天的深入发展，在不到二十年的时间里实现了跨越式的发展，在取得良好经济效益和社会效益的同时不可避免地出现了各种问题，尤其在政府采购监督机制方面与发达国家相差较远。以下主要以美国政府采购监督机制为例进行探讨。
一、美国政府采购监督机制
美国是较早建立政府采购制度的国家之一，18世纪末就开始制定政府采购的规章制度，其后不断修改和完善，尤其在政府采购监督机制方面，法律法规较为健全，主要表现在以下四个方面：
（一）有系统完备的政府采购法律规范体系
在美国，关于政府采购有系统完备的法律规范体系，与政府采购直接或间接相关的法规制度有500多个，涵盖了涉及政府采购行为的所有方面。其核心是《联邦采购法规》，主要内容包括政府采购的原则、政府采购种类和方式以及政府采购合同管理。还主要有《联邦财产与行政服务法》、《联邦采购政策办公室法案》、《合同纠纷法案》、《联邦采购规定》、《反回扣法案》等。i这些法律体系为政府采购的执行奠定了坚实的制度基础，系统地规范了政府的采购行为，保证了采购的公开、公正，兼顾了公众和供应商双方的利益，维护了政府的信誉与形象。
（二）有完善的联邦政府采购监督管理机构
美国联邦政府采购的监督管理机构有两个：一是美国国会下属的联邦会计总署；二是美国总统行政办公厅内设的行政管理与预算局。ii
1.联邦会计总署。成立于1921年的联邦会计总署是美国国会的一个下属机关，直接对美国国会负责，可以根据美国宪法处理国家支出情况。而对于美国政府采购活动的监督则是由联邦会计总署通过总审计署办公室执行。总审计署办公室有权对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。此外，它还是受理供应商投诉的最权威的机构，可以有效的解决行政机关与供应商之间的纠纷。
2.行政管理与预算局。行政管理与预算局是美国总统行政办公厅的内设机构，主要负责制定每年的预算并送交国会审议和颁布，以及发布有关各种管理领域的政府内部政策。为加强对联邦政府采购的管理，1974年行政管理与预算局内设联邦政府采购政策办公室，设立的目的是为了在行政机关采购制度的制定过程中起到总体的指导和领导功能。该部门设在总统行政办公厅，由此突出了联邦政府采购在联邦政府运作中的重要性，负责通过发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体采购活动的实施情况。iii
（三）重视供应商的评审与审计制度
政府采购部门负责对所有企业分析评估，除了对其资本、技术以及商业信誉等基本方面有要求外，还要对其以往参与政府采购的效率进行考察。与其他国家不同，一般而言，美国不会对供应商的注册和住所提要求，然而对一些特殊的购项目，政府可能会提出供应商的住所与合同执行的地点相一致的限制性条件，在此范围内的投标者才可能允许参加政府采购的竞标。除此之外，还要对合格的企业进行采购审计和监察，并管理采购过程的一切采购事项，审查供应商的组织结构和资料系统等。iv
（四）完善的责任追究制度
美国政府采购制度要求各政府部门和政府采购的代理机构以及政府采购的各层次管理人员均应对采购合同的审计担负责任。具体内容包括：一是要对采购合同全额审计。由于合同全额关系到政府采购方式的选择，因此需要专业机构和专业人员对采购合同全额进行核实与把关；二是对采购项目程序进行审计。为了防止出现重复采购的现象，需要对各采购项目进行评估和审核，采购程序是否体现公正和公开原则，也需要通过不同层次组织的审查，以保证采购程序严格依法进行；三是对相关采购信息审计。在政府采购过程中，存在着大量的数据、文件和报表，要保证这些资料的准确无误，必须有专业人员对存在疑问的和不真实的资料进行严格的审查。
二、我国政府采购监督机制所存在的问题
（一）政府采购监督法制不健全
我国关于政府采购全国性的法律主要有《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购暂行管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》等。与美国关于政府采购的法律制度相比，可谓少之又少。另外，在这些法律中关于政府采购监督方面的也很少，更没有明确细致的规定。例如，在《政府采购法》中规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”这项规定表面上是对政府采购监督方面所作的规定，实际上在执行过程中似乎并不能发挥多大的作用，因为其并未细致的规定如何进行监督、监督不力的后果等实质性的问题。诸如此类的规定在很多时候只是形同虚设，由此，可见我国政府采购监督法制还存在很多的问题。
（二）政府采购监督程序存在缺陷
《政府采购法》对政府采购项目的立项并没有相应的程序规定，致使政府采购的立项受人为因素的影响较大，表现在监督方面主要是对于财政部门等监督管理部门缺乏相应的监督和制衡，从图1.政府采购各主体及关系中可以看出。与美国的“采购权”、“使用权”、“监督权”相分离的“三权分立”式的管理机制相比较，足以看出我国政府采购监督程序方面所存在的缺陷。除此之外，《政府采购法》虽然对参与政府采购的供应商提出了一定的要求，但对于参与政府采购的供应商应符合什么样的资质、谁来对于政府采购供应商的资质进行认定、如何认定等具体问题，并没有一个程序性的规定。正因为缺少这些具体的程序性规定，才会在执行中无所适从。
图1 政府采购各主体及关系
（三）政府采购未形成监督合力
在我国，政府采购监督可以分为内部监督和社会监督两部分。内部监督主要是指来自立法机关、财政部门、审计部门、行政监察机关、行政主管部门和司法部门的监督，外部监督主要是指来自社会组织、公民和新闻媒体的监督。目前，对于政府采购的监督主要表现为内部监督，但在实际监督过程中，往往又因为司法监督的滞后、人大监督的缺位等主客观原因，不能进行有效的监督。同时，由于政府采购宣传力度不够，《政府采购法》普及推广不够，加上普通民众对政府采购的专业知识了解甚少，导致在政府采购领域普通民众很难真正地行使自己的监督权。而且由于相关法律规定的欠缺，新闻媒体也很难发挥其监督作用。
（四）政府采购监督人才匮乏，采购人员素质偏低
政府采购监督机制中的关键因素是政府采购人员和监督人员的专业素质和职业道德。在我国，对于参与政府采购人员的资格并没有统一的要求，从而导致采购人员的素质层差不齐，影响政府采购的实际效果。同时，政府采购监督人员的责任不明确，没有对政府采购监督人员的不作为进行责任追究，从而导致采购监督经常出现缺位和错位，无法使监督工作取得应有的效果。
三、美国政府采购监督机制给我国的借鉴
从美国良好的政府采购监督机制，到我国政府采购监督机制存在的种种问题，让我们不得不进行反思，但是，最重要的是，我们在反思之余，如何做到取之之长，补己之短。美国政府采购监督机制给我国的借鉴主要体现在以下五个方面：
（一）完善政府采购监督法律体系
建立健全政府采购监督法律体系是完善政府采购监督机制的前提。针对《中华人民共和国政府采购法》中关于政府采购监督的一些概括性规定，我们急需一些相关配套的法规和管理办法的出台来具体细化地规定。同时，还需要加强相关法律之间的协调和衔接。从而使监督部门的监督有法可依、有章可循，保证采购的公开、公正，推动政府采购的建设。
（二）全面落实监督管理和具体操作相分离的原则
我国政府采购的主体由采购主体、执行主体和监督主体三部分构成，其中政府采购的监督机构是各级人民政府的财政部门。但是我国采购的执行主体（即代理机构）大多设在财政部门，为了保证采购的公正性、监督的有效性，必须将采购的代理机构从财政部门中分离出来。首先，要设立独立职能的政府采购监督机构，完善其职能范围。具体负责政府采购的预算管理、监督检查、制定相关的规章制度等，不参与具体的政府采购项目的操作，以公正地行使监督管理职能，保证政府采购的有效执行。其次，要使得采购决策程序与采购执行程序相分离。最好由采购主体进行采购决策，执行主体进行执行，在这整个过程中由监督主体进行监督，从而使各项权利得到约束、制衡和监督，以保证政府采购的规范化、程序化和法制化。最后，要建立有效、透明地社会监督制度。对政府采购的三个主体进行广泛地监督，尤其是对监督部门的监督，从而构成层层监督，是监督能够更加的透明与公正。
（三）重视对供应商的审查管理
从美国政府采购监督的实践来看，加强对政府采购供应商的管理是政府采购监督管理的一个关键性环节。相对于中国而言，美国不会对供应商的注册和住所提要求，然而对一些特殊的购项目，政府可能会提出供应商的住所与合同执行的地点相一致的限制性条件，在此范围内的投标者才可能允许参加政府采购的竞标。除此之外，还要对合格的企业进行采购审计和监察，并管理采购过程的一切采购事项，审查供应商的组织结构和资料系统等。这与我国政府采购中存在的“寻租”等腐败现象形成了鲜明的对比，为我国有效的解决政府采购中的腐败提供了一种解决思路。因此，我们可以借鉴美国的相关做法，加强对政府采购供应商的监督管理，增强政府采购工作的透明度和可操作性。
（四）加强审计监督等专项监督力度
我国在审计制度建设及其法律地位方面还有待加强，因为在发达国家特别是在美国的监督机制中，审计监督已成为最主要的也是最有效的监督手段，如对采购合同的全额审计、对采购项目程序的审计、对相关采购信息的审计，可谓是对整个政府采购过程进行地全方位的审计，这就在很大程度上避免了采购舞弊的发生。因此，我国因进一步加强审计监督等专项监督的力度。
（五）完善责任追究制度，严格执法
我国在政府采购过程中，往往容易出现监督不力，相互推诿、扯皮的现象，这与我国缺乏完善的责任追究制度有关。而在美国，美国政府采购制度要求各政府部门和政府采购的代理机构以及政府采购的各层次管理人员均应对采购合同的审计担负责任，即要把责任层层落实，落实到具体的部门和个人身上，这就可以在一定程度上有效的避免责任不明、无人负责现象的发生。同时，在采购监督过程中必须要做到严格执法，不能包庇与姑息。首先，要进行宣传教育，提高工作人员和社会公众对政府采购法律、法规的认知程度。其次，对于在监督过程中发现的重大违反程序的案件，要进行严格处理。最后，要充分发挥新闻媒体的作用，在监督过程中予以实时监督，发现违法事件可以进行曝光，从而提高采购主体的守法意识。
四、结语
拥有200多年的政府采购历史的美国，是当今世界政府采购制度最为完善的国家之一。较其他国家而言，美国的政府采购监督机制更为成熟，主要表现为系统完备的政府采购法律规范体系、完善的联邦政府采购监督管理机构、受到高度重视的供应商的评审与审计制度、完善的责任追究制度。然而，在我国政府采购起步较晚，仅仅有20多年的发展，在从初步试点到深入发展的跨越式发展中，出现了各种各样的问题，在政府采购监督方面更是如此，以导致了政府采购“腐败”的发生，使得政府采购不能真正地做到“双赢”。这些问题突出表现为政府采购监督法制不健全、政府采购监督程序存在缺陷、政府采购未形成监督合力、政府采购监督人才匮乏，采购人员素质偏低。他山之石，可以攻玉。针对我国在政府采购监督机制方面存在的种种问题，我们有必要借鉴美国的成功经验，以完善我国的政府采购监督机制，推动我国政府采购的建设。
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参考文献
[1] 张晓红，朱文言.美、韩政府采购监督机制的实践与借鉴.[J]财政监督，2007（03）.
[2][3] 葛敏敏，王周欢.美国政府采购制度之机构设置与采购流 程.[J]中国物流与采购，2005（17）.
[4] 张晓红，朱文言.美、韩政府采购监督机制的实践与借鉴.[J]财政监督，2007（03）.（责任编辑：赵媛）