刘小溪
摘要：以公共管理学和法学视角分析了我国铁路公安的定位职能、现行的铁路公安管理体制、存在的弊端，并以此为依据探讨了铁路公安管理体制的改进方案。为合理划分事权、有效发挥职能以及协调央、地关系，铁路公安机关应当从铁路企业中剥离出来，实行垂直管理。
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关键词 ：铁路公安；体制改革；垂直管理
铁路公安是在公安部和国家铁路运输行政管理部门领导和指挥下，在铁路站点和铁路运输线上打击各类犯罪活动，维护铁路运输安全和秩序的公安机关。铁路公安机关是我国公安机关的重要组成部分，代表国家行使治安行政管理权和刑事侦查权，是国家铁路治安行政和刑事司法力量。然而我国铁路公安的管理体制长期存在较大缺陷亟待改进。
一、我国铁路公安的管理体制
1.第七次政府机构改革前的铁路公安管理体制
1975 至2013 年，铁路公安机关实行双重领导、分级管理、条块结合、以块为主的由公安机关与所在铁路局、分局领导的管理体制。铁道部公安局为铁路公安机关主管单位，纳入公安部序列，对外称第十局。铁路公安局受铁道部公安局同所在铁路局的双重领导，业务主要受铁道部公安局领导，干部管理、后勤保障主要受所在铁路局领导；铁路公安处受铁路公安局和所在铁路分局双重领导，业务主要受铁路公安局领导，干部管理、后勤保障主要受所在铁路分局领导为主，其后随着铁路局直管站段改革，铁路公安处由铁路公安局和所在铁路局双重领导。基层所队由铁路公安处直接领导。各铁路公安局、处在业务上还接受所在省级公安厅（局）的领导。
2.第七次政府机构改革后的铁路公安管理体制
《国务院机构改革和职能转变方案》（2013）规定，我国铁路实行政企分开，铁道部规划职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，并且不再保留铁道部。此次改革后，我国铁路公安仍然实行双重领导的管理体制，其业务领导由公安部承担，组织领导由公安部授权中国铁路总公司代管，铁路公安局仍为正局级单位。其他管理体制均未改变。
二、我国现行铁路公安管理体制的弊端
1.缺乏法律依据
行政主体的合法性首先要考虑职能的合法来源。《中华人民共和国铁路法》第三条规定，“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”，而第七十二条规定“本法所称国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局”，则原铁道部下的铁路局和铁路分局由于法律、行政法规授权而成为合法的行政主体，可以行使相应的行政管理职能。因而2013年前铁路部门管理铁路公安机关的体制符合法律规定。然而，铁路总公司管理铁路公安机关并没有在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》公布后修改现行的《中华人民共和国铁路法》，亦即新成立的铁路总公司没有由法律赋予成为行政主体的授权，缺乏管理铁路公安机关的法律依据。现行体制的运行违反了依法行政的原则。
2.损害政府权威
根据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》，铁路公安机关具有进行人身及住宅搜查的权力、执行刑事拘留的权力以及执行逮捕等权力，是国家赋予武装性质的国家暴力机关。然而按照十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》组建的中国铁路总公司承担的是原铁道部的企业职责，其性质是企业法人。铁路公安机关组织领导由公安部授权中国铁路总公司代管，其实质是企业掌管国家的暴力机关，拥有了合法使用暴力的权力，这严重损害了政府的权威，使得国家公权力的严肃性遭到削弱。“企业代管警察”、“铁路公安机关被指企业保安”等一系列社会舆论，也给铁路公安机关的执法带来负面影响。
3.不利协调政府与企业关系
我国现行铁路管理体制下，铁路公安机关由铁路企业在组织上代为管理，运转的经费由铁路企业支付，铁路安全的供给实际上由铁路企业承担，这使得政府的作用缺位。原铁道部就曾因铁路公安机关的经费压力而向中央提交“请解决铁路公安部门经费款源问题”的报告，要求铁路公安部门的经费从铁路运输成本内划出。而今超过八万名铁路警察的工资薪酬及正常执法所需经费依然纳入铁路企业的运输成本，这给原本负债超过30000亿元，资产负债率超过60%的中国铁路总公司的运营又增添了障碍。可以看出，现行体制下政府与铁路企业间服务者与被服务者的关系难以顺畅，权利与义务关系未能有效厘清。
4.影响铁路警察职能的发挥
在现行铁路公安机关管理体制下，铁路警察依法维护铁路治安的职责难以有效履行，其整体功能也难以有效发挥，这主要体现在对执法公正性和职能系统性的影响上。
一方面，铁路公安执法的公正性难以保障。铁路公安机关在涉及铁路业务的领域由同级铁路运输企业领导监督，人事管理包括铁路公安机关高级警官的任免均由铁路企业决定，经费的使用受到铁路运输企业的严格管理，这为铁路公安执法的公正性造成阻碍。另一方面，铁路警察整体功能难以有效发挥。铁路公安机关受各铁路分公司的利益和经济效益的直接影响，缺乏有效协同和配合，组织的系统性遭到破坏；铁路企业领导铁路公安机关的现实令公众对铁路公安机关的性质产生误判，将铁路警察当作“企业警察”，使铁路公安在公众与犯罪分子面前缺少威严；铁路公安机关与地方公安机关在心理上出现地位不平等的认知，也令双方难以达成积极有效的警务合作。
三、我国铁路公安管理体制改进的探讨
根据上述分析可以看出，我国现行的铁路公安管理体制亟待改进。首先，需要将铁路公安机关从铁路企业中剥离出来，摆脱其组织管理，以避免缺乏法律依据，政府权威损失、政企关系不协调、铁路公安机关职能无法有效发挥以及限制铁路公安建设发展等问题。
1.改进的可能方案
铁路公安机关从铁路企业剥离之后的改革方案主要有两种，即属地管理和垂直管理。
属地管理是指现今我国大部分政府职能部门实行的“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制。在此体制之下，地方职能部门受地方政府和上级部门的双重领导，即地方政府管理人事、资金、物资，而上级主管部门指导相关工作业务。按照此种思路，铁路公安机关应依照所处地域切分，分别划归当地公安机关，当地公安机关在内部设立专门的铁路警察部门统一处理铁路警务；铁路公安机关的经费纳入地方预算，由地方政府提供。
垂直管理是指中央部委直接管理地方职能部门，全方位统领相关业务、人事、资金及物资管理，地方政府不再管理地方职能部门的体制。垂直管理体制通过中央政府对某些领域的行政事务的纵向直接控制，增强了地方职能部门的独立性，有利于维护法制统一和政令畅通，加强行政执法的权威性、统一性。这种思路下，铁路公安机关应当设置为相对独立、完整的铁路警察系统。具体而言，组建统一管理全国铁路警察机关的专门机构——铁路警察总局，直接由公安部领导，局内设立党委，实行党委领导下的行政首长负责制。铁路公安机关的经费纳入中央预算，由中央财政拨付。
2.改进方案的探讨
铁路公安管理体制的改进应当考虑三个方面，即是否有利与事权的合理划分、职能的有效发挥以及央、地关系的协调处理。
（1）事权的合理划分。事权的合理划分是方案改进的核心，决定铁路公安机关的归属应当首先判断维护铁路运输安全与秩序是中央责任还是地方责任。不可否认的是，铁路站点的安全在属地公安局管辖范围内，但是更应看到铁路分布的跨地域性使铁路的安全难以由单个地方独立管理，原因一方面来自于行政管辖范围的限制，另一方面来自于地方政府在跨地域协调方面能力的不足。故而维护铁路运输安全与秩序这一责任必须由中央政府承担，因此，铁路运输安全管理权为中央事权。从这一原则出发，铁路公安机关应当实行垂直管理。
（2）职能的有效发挥。铁路公安的履职主要围绕铁路站点及沿线展开，具有系统性、联动性的特征。如果对铁路公安机关实行属地管理，将对铁路公安机关的系统性造成破坏，从而影响其职能的充分发挥。首先，制约正常警务工作的开展。铁路公安机关实行属地管理会将原本有机的整体切分为若干缺乏内在联系的部分，这将使各地的铁路公安机关缺乏协调联动的机制，难以实行有效的协调配合，从而削弱整体功能。其次，影响警务资源在整个铁路公安机关的合理优化配置。治安管理方面，铁路警务资源尤其是警力资源的分布应当与铁路客货运量相适应，刑事侦破方面，铁路警务资源应当抽调优势力量集中办理。铁路公安机关实行属地管理将阻碍相关资源在铁路公安系统内合理流动、调配，并易造成资源的重复投入或闲置。而垂直管理可以使铁路公安机关与各组成部门实现更加有机协同，警务资源也可依照警务需求在铁路公安系统较大范围内实现及时、合理的配置；此外，垂直管理易于避免地方政府利用“人、财、物”权影响铁路公安机关，保证其公正执法，利于职能的有效发挥。
（3）央、地关系的协调处理。央、地关系的协调处理是方案改进的重要条件，铁路公安机关的管理体制应尽量减少中央和地方在人员归属、财政配置方面的冲突。铁路警察和地方警察划分管辖范围的依据不同，铁路警察管辖范围与铁路集团、分公司、车站等管理范围相适应，而地方警察管辖范围是与地方政府的管理范围相适应，我国铁路公安局的管辖范围跨越数省，如果依属地管理，就会出现跨省、市的公安处、公安所难以划分的问题，将会给中央和地方协调带来困难。此外，铁路公安机关属地管理后，归属地方公安机关的铁路警察的执法经费等资金增加将给地方政府财政带来额外负担，必然增加中央和地方在财政方面协调的难度。而垂直管理则可以避免地方政府对铁路公安体制改革的抵触，降低中央和地方在人员归属、财政配置方面的冲突，利于央、地关系的协调。
铁路公安机关应当从铁路企业中剥离出来，实行垂直管理，即组建铁路警察总局作为统一管理全国铁路警察机关的专门机构，并直接由公安部领导；局内设立党委，实行党委领导下的行政首长负责制；铁路公安机关的经费纳入中央预算，由中央财政拨付。实行此体制有利于合理划分中央与地方事权，有效发挥铁路公安机关的职能，协调好中央和地方关系，从而更好地维护铁路运输安全与秩序，促进铁路事业的发展。
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参考文献
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（作者单位：中国人民大学公共管理学院）