——港珠澳大桥协调机制变迁案例分析
官华 李静 蔡静雯
(1．北京大学，北京100871;2．国家开放大学，北京100039)
内容提要：一项大型跨界基础设施的落实既需要中央政府的支持，也需要相关区域间的利益协调，两者作用的发挥都需要借助特定的机制安排。本文以港珠澳大桥项目协调机制的变迁为案例，在分析其背后中央权威和区域协调机制变化情况的基础上，发现央地关系不对等、中央权威适时介入和区域协调主导权趋势性变动构成了协调机制变迁的三大特征。并以此三大特征探究粤港澳地区政府间关系的基本格局，包括中央与港澳、中央与广东这两组关系不对等的原因以及中央政府的相应对策，中央权威对区域事务介入的必要性和有效性，广东在粤港澳区域合作中的地位变迁。
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关键词 ：中央权威 区域协调合作机制 港珠澳大桥
中图分类号：F207 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0044-07
[收稿日期]2015-06-28
[作者简介]官华，北京大学教育学院博士研究生，广东省中山市广播电视大学校长，研究方向为区域公共管理、教育行政学；李静，博士，研究方向为公共管理、社会企业、食品安全；蔡静雯，北京大学政府管理学院本科生．研究方向为行政管理。
一、问题的提出
区域协调机制对于区域发展至关重要，尤其对不同政治经济制度的政治经济体就更为重要。中国的粤港澳地区是“一国两制”体制安排下，在一个国家主权范围内、实施不同政治经济体制的三个不同主体组成的区域，从而引发该区域内的协调机制不同于常见的两个对等政治经济体的协调机制。对此区域协调机制的研究将会丰富区域治理的理论研究视角。
港珠澳大桥是一座用以连接香港、澳门和广东省的跨海通道，在促进香港、澳门和珠江三角洲经济的进一步融合发展上具有重大的政治和经济意义。但是自1983年由香港商人胡应湘提出建议，历经20多年才于2009年12月15日正式动工，反映了协调和决策过程的艰难。有学者通过比较三峡大坝和青藏铁路两个工程的决策过程，发现当工程牵涉到更多的政治因素时，中央将会主导决策过程。港珠澳大桥作为一项大型跨界基础设施，合作的粤港澳三方分别是一个国家前提下实施不同政治经济制度的区域，项目的顺利推动既需要三地政府的有效协调，也需要中央政府的协调或裁断。这就产生了一个主导权的问题。在港珠澳大桥项目具体推动过程中，中央权威在项目的不同阶段分别采取了什么样的介入方式？区域协调又发挥了什么样的作用？其中的主导权又展现出何种变化趋势？
事实上．港珠澳大桥的决策与粤港澳地区跨界合作是彼此伴生的。港珠澳大桥漫长的决策和建设经历，可以说是区域内各核心地区之间的竞争与合作的缩影。有学者认为，港珠澳大桥管理架构的设置，揭示了粤港澳地区跨界合作的制度困境，正是因为大珠三角区域由多级政府及不同利益集团共同参与管制，又缺乏有力的区域性协调机构，所以港珠澳大桥的关键决策需要中央政府主导作用。通过分析大桥决策背后的政治逻辑，特别是其中主导权的变化，既可以探究粤港澳地区内政府间关系，也能够揭示中央权威在区域合作中的作用及机制。因此，本文以港珠澳大桥协调机制的变迁作为切入点，观察粤港澳地区区域协调的进展以及中央政府的作用。本文发现，央地关系不对等、中央权威适时介入和区域协调主导权趋势性变动构成了港珠澳大桥协调机制变迁的三大特征，通过进一步挖掘这三个特征的政治逻辑，可从中透视粤港澳地区政府间关系的构成逻辑。
二、港珠澳大桥项目协调机制的变迁
目前已有工程管理方面的学者从综合集成的角度，回顾了港珠澳大桥项目协调决策的实践历程，并认识到中央政府在重大跨界工程项目协调机制中的重要作用，已经有所涉及政府间关系。但是，这类研究因缺乏对政府的层级和权力关系，特别是粤港澳区域体制安排特殊性的深入了解，部分结论有所偏差。本部分将分阶段梳理项目管理架构的变迁，确认其背后中央权威和区域协调的演变过程。
（一）项目意向阶段：香港撬动中央的决策模式
香港公路大王胡应湘提出建设港珠澳大桥的设想后，迅速引起了原来由于交通不便无法吸引到香港投资者的珠海市的极大热情。1989年珠海市向外公布了后来为人所熟知的伶仃洋大桥计划。1994年珠海伶仃洋大桥计划被列入当年成立的“中英关于香港与内地跨境大型基建协调委员会”的协调项目。1996年．珠海市正式向国家计委申请立项，并于1997年12月得到国家计委批准。但回归前的港英政府委托了英美顾问公司对大桥进行研究，1997年提出首份报告，2000年3月提交的第二份报告更是认为建造港珠澳大桥对于香港没有急迫性，建议2020年才考虑建造新大桥。
进入到2002年，香港由于亚洲金融危机已经经历了几年的低迷期，胡应湘等人再一次向香港特区政府提议修建跨海大桥刺激香港经济，加强与珠三角的联系、拓展经济发展腹地。在经济转型的压力下，这一提议得到了香港时任特别行政长官董建华支持。2002年1月，中央政府应香港特区政府的要求，在北京设立了“内地与香港大型基础设施协作会议”机制，并于1月31日在北京举行了首次会议。这标志着大桥项目正式进入官方决策议程。此后成员单位分别在北京、广州和上海举行过会议。第三次会议，即2002年9月20日在上海举行，达成共识决定开展“香港和珠江三角洲西岸陆路运输通道”的研究。2002年11月，时任国务院总理朱镕基在访港期间，公开表示支持港珠澳大桥建设。2003年7月国家发展和改革委员会与香港特区政府共同委托完成了《香港与珠江西岸交通联系研究》，研究结果表明港珠澳大桥具有重大的政治及经济意义，是最具迫切性和必要性的。
2003年7月31日，在北京召开的第四次内地与香港大型基础设施协作会议上，粤港澳及珠海市代表确认了港珠澳大桥的必要性及迫切性，并一致认为，港珠澳大桥具有特别的政治、经济意义，可实现多项社会经济效益，项目应及早进行。2003年8月4日，国务院正式批准开展港珠澳大桥前期工作，并同意由粤、港、澳三地成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，由香港担任召集人，全面开展各项前期工作，标志着项目意向阶段的完美收官。此阶段的协调机制如图1所示。
以上过程可以看出，意向阶段的工作主要是完成两个任务：(1)完成项目建设必要性论证的研究工作，征求相关各方意见，对论证结论形成共识；(2)就项目开展前期工作争取国务院的同意。从项目协调过程来看，香港作为区域一份子，不是直接向粤、澳双方协调，而是利用其特殊政治地位争取中央政府层面的重视，使之进入到中央层面的决策议程。随后，国务院委托国家发展改革委联合香港特区政府共同进行项目必要性论证，国家领导人的明确表态推动了论证进程。最后，又以高层会议的形式，借助中央权威，白上而下向涉事各方施压，并调动各方的共同利益形成合作共识。由此可见，此阶段香港虽然是比较活跃的推动者，但是核心决策主体仍为中央政府，中央权威主要表现为会议协商、委托授权、领导人表态、意见征求等多种参与形式。
（二）前期工作阶段
进入前期工作阶段，业务事项繁多，各方利益矛盾的争端逐步显现并激化。随着工作内容和矛盾状态的变化，协调机制也同步调整。以港珠澳大桥专责小组的成立为划界标准，将此阶段进一步细分为前后两个时段。
1．三地政府协调决策阶段：前期工作协调小组为核心
港珠澳大桥前期工作协调小组（以下简称协调小组）的组建，意味前期工作阶段的正式开始。在获得中央批准后，2003年8月5日在香港召开的粤港合作联席会议第六次会议上，粤港两地高层第一次就港珠澳大桥进行正式交流，同意成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，并同意各派3名代表为成员，以协调和全力推进大桥建设的前期工作，包括：经济效益、走线、环保及水文等各方面的研究；大桥的前期工作费用，由粤港澳三方分摊；报告完成后，报国家发展改革委申请立项。2003年8月29日，由香港特区政府、广东省政府及澳门特区政府代表组成的港珠澳大桥前期工作协调小组第一次会议在广州召开，与会代表就港珠澳大桥前期各项工作交换意见，并进行了建设性讨论。
2003年10月12日，协调小组在珠海举行了第二次会议，各方就有关事宜做了进一步研究，并部署了下一步成立办公室的工作。2004年3月，协调小组办公室成立，全面启动港珠澳大桥各项建设前期工作。2004年7月22日，港、粤、澳三方代表为设在广州的协调小组办公室正式揭匾。2004年8月，经粤港澳三方认可，由原广东省高速公路有限公司董事长朱永灵出任协调小组办公室主任。随后，协调小组办公室承担起了艰巨的大桥前期工作任务，协调三地政府逐项解决了两岸登陆点、桥位方案、投融资等多个重大问题。此阶段的协调机制如图2所示。
从项目协调机制的变迁来看，协调小组的组建，意味着港珠澳大桥项目第一次有了相对正式的工作机构。但协调小组的组建过程，体现了中央政府对地方事务的权威：中央政府直接指定香港担任小组召集人；粤澳两地2003年12月9日才在澳门举行第一次合作联席会议（程序上应该参照粤港合作联席会议的形式确认合作机制的建设），但这不影响澳门派代表参加协调小组，及同意分摊前期工作费用，体现了澳门对中央权威的认同；协调小组的人员构成模式和各方职责按照中央批准的架构组织。而在协调小组的日常运作中，则体现了区域合作的平等原则：具体的T作协调采用“对三地一致同意之事项进行决策”的方式，三地协商一致形成决策后，分别按属地法规履行审批程序，经法定程序批准后执行；而当三地意见不一致时，或暂不决策，或向中央政府报告，根据中央指示或建议再协商。由此可见，此阶段的决策核心是协调小组，对决策发挥主导作用的是区域协调机制，依托的主要形式是定期联席会议、日常沟通以及下属办公室的日常执行，中央权威只是在必要时才介入。
2．中央政府协调决策阶段：专责小组为枢纽
进入2006年，粤港澳三方就大桥口岸设置、查验模式以及融资模式无法达成一致意见，大桥决策进展受制。为加速推动港珠澳大桥项目的进展，2006年12月，国务院决定由国家发展和改革委员会牵头，成立港珠澳大桥专责小组（以下简称专责小组），成员单位为交通部、国务院港澳事务办公室、广东省人民政府、香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府，负责重大问题的协调。随即于2007年1月9日，专责小组第一次会议在广州召开。会议明确在口岸查验采用“三地三检”模式的原则下，建议了三地口岸的选址，同时建议了投融资的基本方案：即三地政府分别负责口岸和连接线的投资，大桥主体按照吸引企业、社会投资为基本模式，有效加快项目进程。
协调机制的内部分工如下：中央政府负责批准项目基本设想，指导签订三地协调方案，指导和处理有关项目的法律和公权事务协调方案的确定，并在三地意见不一致时进行必要的协调沟通；专责小组中的成员单位及有关部门主要根据中央批准的方案、三地协议，分别行使基于宪法和机构三定方案明确的有关职责，落实相应的政策支持；三地政府则主要根据三地协议和相关属地法律，共同和分别落实有关工作，包括政策实施、财务支持等。
本阶段协调机制的重大变化是，增设了一个更高级的协调部门——专责小组，并成为决策核心。决策权力层次的上移说明：当区域合作过程面临重大利益格局调整或责任分担时，各方就会各持己见，导致区域协调机制难有实质性成效。此时，中央政府的及时介入，可依托中央权威，加快事项决断，确保项目顺利推进。
（三）建设阶段协调机制三层次：专责小组、三地委和大桥管理局
2009年10月28日，国务院常务会议批准港珠澳项目工程可行性报告，标志着项目前期工作的全面完成，大桥进入实质性建设阶段。由于建设阶段涉及大量具体的工程管理和决策事务，临时性机构显然难以满足相关工作要求，主要原因有三：一是临时性机构不具备独立法人资格，在合同签订及监督等问题上存在法律风险；二是经费来源没有正规的财政途径；三是正式身份的缺失难以吸引并留住相对高端的人才。鉴于此，粤港澳三地政府于2010年2月签署《港珠澳大桥建设、营运、维护及管理协议》，旨在通过三地更紧密的沟通，在友好协商并按照属地法律原则下，三地政府共同对港珠澳大桥项目的各项事务进行处理及推进，协议同时就大桥的建设、营运、维护及管理明确三地之间的合作关系和权责。同时决定各派代表组成九人的“三地政府联合工作委员会（以下简称三地委）①”，负责大桥项目的重大事项决策，协调与大桥项目有关的事务；下设办公室，负责对港珠澳大桥管理局（以下简称“管理局”）（项目法人）提交三地审议的事项进行初审并提出处理建议，处理工作委员会日常事务工作。由于大桥主体位于内地水域，日常管理必须根据内地的法规执行，因此工作委员会召集人由广东省政府担当。
2010年7月，管理局正式成立，其宗旨为：从三地共同利益出发，按照内地适用法律、三地协议、经国务院批准的大桥工程可行性研究报告及其补充报告、三地委不时商定的补充协议和安排等，负责大桥主体部分的投资、建设、运营、维护和管理的具体实施。尽管管理局不是协调管理架构的核心，但因具体负责相关工作，其建议及要求在很大程度上推动着协调机制的完善。
随着三地委和管理局的相继成立，项目协调机制出现四大显著变化：(1)中央权威的作用和形式发生了变化。按照国务院对工程可行性研究报告的批复，在大桥建设期间仍保留专责小组①，但因需与中央部门协调事项的减少，中央权威在这一阶段直接介入不多，更多地转向监督目标执行和具体技术服务等形式；(2)设立三地委，由广东省政府作为召集人，港澳特区政府参加，协调解决项目建设过程中涉及的重要问题，并对项目法人在海中桥隧主体工程投资、建设管理中的行为进行监管，凸显区域协调功能在这一阶段作用的强化；(3)管理局由广东省牵头、粤港澳三方共同组建，作为项目法人负责项目的具体实施和运营管理，彰显管理模式的正规化。(4)广东省事实上承担了大桥主体部分的决策和执行主导权。与前期机构的衔接上，三地委主要接手协调小组的相关工作，而新组建的管理局的人员主要是来自于协调小组办公室，从而有利于具体工作的衔接。从而最终形成以“专责小组——三地委——管理局”为核心的机制安排，如图4所示。
三、中央权威的介入和区域协调的发展
综上所述，将相关机构的成立和主要活动由时间轴和政府层级轴构成的坐标轴上，如图5所示，可观察到两个趋势：(1)中央政府的行动策略经历了“直接介入——象征性权威——协调推动——常态化管理”的过程；(2)大桥事务区域协调功能一方面经历了“弱强弱强”的四种状态，另一方面内部主导权则由香港逐步向广东移交。
（一）中央权威的介入
项目意向阶段，中央政府在香港的撬动下，以会议协商、委托授权、领导人表态、意见征求等多种形式直接参与项目决策，积极展现了中央权威在重大决策中的作用。
项目前期工作的早期，主要由区域协调来主导项目决策，中央政府通过方案审查会、专题论证会、用海权预审意见这类偏技术的手段或专题调研这种临时性方式参与项目决策，大有“走过场”的意思，中央权威并没有发挥实质性的影响。
到了前期工作阶段的后期，一方面项目所需中央部门的批复事项越来越多，另一方面三地协调决策的复杂性及其难度日益凸显。尤其是管理架构中“任何事项均需三方一致同意”的区域协调方式显现出决策较慢、不能适应及时和日益深入的协调需求等问题。中央政府于是直接成立专责小组，以强势姿态推动三地有关争议事项的决断，并积极协调推动项目前期的程序性报批工作。
进入项目建设阶段，主要工作的现场性较强，而且多属落实层面的具体工作，与中央层级部门之间的业务关联不多，所以中央政府对港珠澳大桥的决策管理逐步常态化，以定期督察进度和技术支持为主。
（二）区域协调的变迁
从大的层面来看，区域协调这一机制所能发挥作用的强弱取决于中央政府的授权状况。一方面，中央权威介入较多较深的时候，区域协调就偏向于接受命令并执行的状态；另一方面，当区域协调失效时，难以推动关键问题的解决，也需要中央权威的积极介入。
另一个值得注意的有趣现象是，区域协调主导权由香港向广东的逐步移交。香港向广东正式移交主导权的标志是三地委的成立。但这其实只是主导权在形式上的移交，权力实质性移交的过程早就开始，可以追溯到协调小组办公室成立。协调小组召集人虽为香港特区政府，一般由各届香港运输及房屋局局长来具体担当，但协调小组办公室主任则从2004年8月开始一直由原广东省高速公路有限公司董事长朱永灵担任，按其个人以往的职业经历，一定程度上会更倾向于维护广东的利益。因为，一方面省高速公路公司本身就是归口广东省交通厅管理的地方国有企业，与省交通厅有着千丝万缕的关系，当年朱永灵调任批文也是直接下达到省交通厅；另一方面，大桥作为一项交通工作，广东省内的前期工作报批过程，需要大量政府工作程序上的知识以及相应的人脉资源，香港无疑存在知识和社会资本上的劣势，需要更加倚重朱永灵及其领导的办公室。
因此，进入项目建设阶段，管理局直接脱胎于协调小组办公室，朱永灵同样担任管理局首任局长，中间工作转换非常顺利，没有受到太多的影响。
四、从管理架构看政府间关系
通过对港珠澳大桥协调机制变迁过程的梳理，可以发现不同的阶段呈现不同的模式：项目意向阶段出现“香港撬动、中央主导”模式；前期工作阶段前期是三地区域协调模式；进入前期工作阶段后期，中央权威依托专设机构深度介入项目决策；进入建设阶段，基本上是“中央权威淡出、区域协调强化”。对比上述四种模式，可以发现：央地关系不对等、中央权威适时介入和区域协调主导权趋势性变动构成了管理架构变迁的三大特征。同时，这三个特征也可作为观察粤港澳地区央地关系和横向政府关系的三个维度。因此，通过挖掘这三个特征背后的形成逻辑，从中可以透视粤港澳地区政府间关系的基本格局。
（一）央地关系不对等的政治逻辑
港珠澳大桥的前期决策主要是由香港特区政府撬动中央政府来完成。大桥方案的研究及论证工作，则由国家发展改革委和香港特区政府共同委托给国家发展改革委综合运输研究所来完成，没有让广东省、澳门参与其中，只是在方案基本确定后，才以会议的形式征求他们的意见。由此可见，作为特区的香港和作为省级行政区的广东省，在中央心目中的地位不同。背后深层的原因还是中央与港澳、中央与广东这两组关系存在结构性差异：一是中央与港澳的关系，作为特别行政区，香港、澳门享有比联邦制下的“邦”更大的权力，其与中央的权限划分有基本法的保障。二是中央与广东的关系是中央集权制下的央地关系，广东是中央领导下的省级行政区域，其与中央并无清晰的权限分界线，单一制安排下，广东省必须接受中央的领导和安排，由此中央可以直接代替广东省作出决定。
中央与港澳、中央与广东这两组关系的差异，又源于中央对两地的权力运作方式不同。借鉴迈克尔·曼权威性(authoritative)权力和弥散性(diffused)权力的划分，中央对地方政府的权威也可分为专断性权威和基础性权威。专断性权威是中央政府不与地方政府进行常规性的、制度化的协商即有权采取的行动的范围，中央政府可以单方面采取行动的范围越大，专断性权威越大。而基础性权威，则是指中央政府实际上通过法律、制度、规章等正式制度以及惯例等非正式制度渗入和统合地方政府的能力。首先，香港和澳门特区政府享有基本法保障的管治权力，所以中央政府行使基础性权威具有制约。其次，中央对港澳特区政府是没有专断性权威的。一方面，在意识形态层面，港澳不接受中央政府魅力型权威的政治形象；另一方面，在政治体制方面，港澳自身的官僚体制承接于前殖民者的模式，并没有接受国家所秉持的魅力型合法性观念改造，而且从普通官员的晋升渠道不受制于中央，所以就不会出现类似大陆的政治官僚制，而政治官僚制是中央对地方施展专断性权威所依托的手段。
（二）中央权威介入的政治逻辑
目前区域政府合作研究有个潜在假设：面对共同利益，各方会优先选择合作行为。然而，目前我国行政区划分割的格局会阻碍区域政府的合作。由于财税资金、社会事业分担等制度安排的限制，各方在面临区域事务时，由于担心协调的困难或者政治因素的考虑，会优先考虑独立解决的方式，而不是与周边地区合作。因此，共同利益只是区域合作的充分条件，而不是必要条件。合作的达成，除了各方的利益共识外，来自于外界的协调和推动也非常重要，如果由利益方共同的上一级政府来推动，无疑更容易为各方所认同。因此，上一级权威的干预是合理并且是可行的。
粤港澳地区一国两制背景下，独特的区域治理结构同样要求中央在粤港澳三地合作中必须发挥更大的作用。一方面，作为中国唯一主权代表，中央政府拥有比地方更多的资源和权力，其直接介入既能更准确、快捷地把握对政治和国家发展的影响，也能让各方直接明了中央的战略部署（信号明示功能），有利于提高决策效率和质量。另一方面，港珠澳大桥的案例表明，从决策所面临的环境和事项来看，由于粤港澳三地不同政治经济法律制度的原因，区域跨界工程涉及诸多对多方利益具有直接影响、但超越单一地方政府权限的事项，甚至需要国家立法机关或多个部委的协同配合，如重大权属分配，法律协调等。这类问题单凭地方政府，难以公平有效地解决。而中央政府的直接介入，有助于保障协调机构的独立性和公平性，并从发展全局出发，有效平衡各方利益，进而更易于实现协调的权威性与及时性，同时贯彻国家的战略意图。
（三）区域协调主导权移交的政治逻辑
区域协调主导权移交的逻辑，符合阿尔钦和梯若尔在不完全契约理论框架下对组织内部正式性权威和实质性权威的讨论。正式权威指基于组织正式地位的权威，而实质性权威则指占有信息之上所实际拥有的权威。区分正式权威和实质性权威的意义在于，即使在正式权威没有发生明显变化的情形下，一个领域的实际控制权也可能会以非正式形式转移到管理方手中，治理模式也随之经历重大变化。
协调小组是由国务院同意、粤港澳三方政府协商认可的，无疑具有正式权威，但是协调小组办公室因占有相关业务知识上以及与业务相关部门的专有性关系等方面的优势，拥有实质性权威。而且随着业务工作种类越来越多、任务越来越繁重，与相关业务部门交往越来越密切，协调小组办公室的实质性权威在不同程度上扩展和膨胀，实际上逐步挤占协调小组的正式权威，最后可能导致协调机构丧失实施权，并且部分丧失检查验收权。港珠澳大桥协调机制的变迁过程，也印证了这一点：协调小组最终被三地委取代，而协调小组办公室因业务知识和专有性关系的积累，逐步变得不可或缺，变身为大桥管理局。所以，一个机构的生命力不在于正式权威的高低，而在于实际性权威的大小。同样的逻辑，可以解释区域协调的主导权逐步由香港向广东移交这样一种趋势。
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