姜雪来，费冬明
（中共海宁市委党校，浙江 海宁 ３１４４００）
摘 要：行政审批制度改革是利益主体间的利益博弈和调整过程。面对改革过程中利益的冲突与变迁，行政审批层级一体化为全国的行政审批制度改革提供了一种实践范式，但也存在不足，法治化成为行政审批层级一体化有序进行的必然路径选择。本文针对行政审批层级一体化过程中存在的问题，以法治破除利益藩篱为视角，提出法治化的对策建议，以期为行政审批层级一体化乃至全国行政审批制度改革的完善与深化提供路径参考。
关 键 词：行政审批；层级一体化；法治化
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－００１９－０６
收稿日期：２０１５－０６－２５
作者简介：姜雪来（１９８４—），男，安徽宣城人，中共海宁市委党校教师，法学硕士，研究方向为国际法学；费冬明（１９７９—），男，浙江海宁人，海宁市委党校讲师，硕士研究生，研究方向为区域经济学。
基金项目：本文系嘉兴市社科联课题“嘉兴行政审批层级一体化改革的法治化路径研究”的阶段性成果；浙江省党校系统第十七批规划课题“行政审批层级一体化改革的经验与前瞻——以嘉兴为例”的阶段性成果，项目编号：ＺＸ１７０９３。
古往今来的改革都是用一种新的方式适应一种时态，实则是社会参与主体间的利益调整和矛盾消融过程。行政体制改革是政治体制改革的前奏，行政审批制度改革则是行政体制改革的重要内容。行政审批制度改革已进行了多年，从中央到地方的每一轮行政审批制度改革都可谓阻碍重重、举步维艰，究其原因多是既得利益主体的利益固守。面对转型期我国行政审批制度改革的利益冲突性制度变迁，［１］法治化无疑成为破除利益藩篱、规制与保障行政审批制度改革顺利进行的有效路径选择，它可以约束和规范行政审批主体公权力的行使，促进和保障行政审批相对人私权利的实现。关于现行行政审批制度改革，全国各地进行了各种尝试和大胆创新，浙江省嘉兴市的行政审批层级一体化是对行政审批制度改革的一种创新和有效实践。行政审批层级一体化是指地市级政府全面下放市级行政审批权，减少审批层级，缩短审批链，探索建立市县两级扁平化、一体化的新型审批制度，［２］它是市县两级权益的再分配和再调整。目前，我国行政审批层级一体化的行政审批改革模式取得了明显成效，但也存在诸多问题，面对存在的问题，法治化成为行政审批层级一体化有序进行和深度推进的必然路径选择。
一、当前行政审批层级一体化的
法治化不足
（一）行政审批层级一体化的法治化选择
⒈法治化是行政审批层级一体化有序进行的必要保障。法治化路径是一种方式和手段，最终达到一种目的和效果。法治化对行政审批层级一体化具有规范、保障和引导作用，是规制与调节行政审批层级主体间及审批参与主体间利益转换和冲突的有效举措。行政审批层级一体化在层级设计上更多是行政主体间权益格局的再分配与再调整，这种因行政主体间行政权力再调整形成的利益固守是阻碍行政审批层级一体化实质性完善和深入的最大障碍，通过法治化的手段做到趋利避害，可以调动各方的积极性，保证行政审批层级一体化的有序进行。
⒉行政审批层级一体化的法治化是依法治国的内在要求。法治是治国理政的基本方式，依法治国是通过法治实现国家的有效治理和运行，它要求国家机关及其公职人员依法行政、公民自觉遵守法律。行政审批层级一体化的法治化是用法律制度、法治思维和法治方式保障行政审批透明、高效、科学的运行。因行政审批权的合法行使是全面依法治国下依法行政的内在要求，而行政审批是行政处罚外的自由裁量权行使的集中体现，法治化是规制和保障行政审批过程中自由裁量权行使的最佳选择。
（二）行政审批层级一体化的法治化不足
⒈行政审批层级一体的表层化。⑴行政审批层级一体化的行政审批改革模式的“变”与法治的“定”的关系不明确。在简政放权、释放市场经济活力的直接驱动下，当前行政审批层级一体化呈现的是政府推动模式，但改革的“变”要依法而变，否则就会成为无源之水、无本之木。怎样把政府的推动转化为法律的规定让其有法可依，从而产生内动力，这种政府与市场的互动和身份关系的定位需要法治化来明确。⑵当前行政审批层级一体化主要是通过市级行政审批权的下放达到行政审批层级的压缩、时间的减少，而县级依然严重缺乏审批自主权，无法对行政审批的环节和程序进行减少和实质调整，导致市县层级一体化改革只能停留在模式再造的表面层次上。因此行政审批层级一体化可以认为是一种减量性、浅层性、应急性和被动性的审批改革模式，难以达到与法治化市场经济深度融合的预期目标。⑶县级行政审批主体①缺乏对进驻部门的统一管理权和规制权，更无进驻部门工作人员的人事权，起到的只是一个表面办事平台的作用，而不能完全做到行政审批资源的优化配置与统一调控。
⒉行政审批层级一体化法治不完善。⑴行政审批层级一体化的相关立法不足。如有的省级部门在下放某些事项时只下放到市级，没有直接下放到县级，由于市级无权把相应权限下放到县级，导致审批事项的二次下放缺少法律上的支撑。⑵行政审批裁量基准化模糊。如对下放的行政审批权，有的市级部门制定了审批实施细则，有的部门没有制定，因一个审批涉及多个行政管理部门，对同一审批事项的审批主体、审批条件、审批标准不够统一，导致审批过程中自由裁量权很大。⑶权力机关的监督与审议作用发挥不足。如当前行政审批层级一体化的审批改革模式相对于社会民生类还主要集中在企业，改革太过注重经济。地方权力机关对在改革的整体协调推进上也没有起到很好的约束、引导与审议作用。
⒊信息化水平有待提高。以信息化推动行政审批层级一体化，是着力推进其法治化建设的一个重要内容。当前行政审批层级一体化的信息化水平仍存在以下问题：⑴网上行政审批信息传输平台建设和使用不足，降低了审批效能整体的提高。如因有的审批部门信息数据不开放、部门间审批系统不兼容，造成信息数据不能完全在电子化后台相互流转，部门间信息资源不能全面共享，影响了跨层级、跨部门的网上并联审批。⑵电子化监察系统构建及信息化考核方式运用不足。如因审批主体间信息数据的“各自为政”给电子实时监察带来了障碍，以致不能做到事中事后的电子时效一体化监管，也给监管信息的集中汇整、有序共享和综合利用带来了不便。⑶网上行政审批的推进需要通过法制来规范和协调，而目前我国行政审批层级一体化的信息化相关立法严重不足。如行政审批过程中对企业、个人信息的采录、传递、查询、保护；网上行政审批中介的信息发布、管理、考评及引退出机制等，均需要相关法律来规范，但此方面的法制还不完善。
⒋法治化联勤保障欠缺。⑴行政审批层级一体化过程中，部分市级部门存在“为了放权而放权”的现象。权力下放了，但相关的业务指导、人员、场地、经费等要素保障没有跟下去，从而影响了审批链条的完整性和实效性，给市县级间行政审批一体化运行带来了困难。如浙江省嘉兴市的县级①承接了大量的下放审批事项后，审批业务大幅增加，现有的部分行政审批服务中心因人员、场地等受限，根本无法完全满足“两集中两到位”②的要求。⑵一些进驻审批服务中心的审批部门由于授权或主管人员不到位，无法做到现场“一审一核”，降低了审批效率，也影响了行政审批层级一体化的推进。⑶由于缺乏相关法制的规定和政策推动，行政审批服务中心、招投标采购中心、公共资源交流中心、行政审批监察系统等还未做到合署集中化办公，在关涉审批事项的一站式服务上还有待完善。⑷相对于办公管理人员，窗口一线工作人员工作强度较大，工资待遇较低，劳资对等性有待完善。
⒌监督、考评机制不健全。行政审批层级一体化的关键是让简政放权与监管考核这两条生命线达到高度契合。［３］因此在行政审批的监督过程中应注意两个方面：一是对行政审批事项的事中事后监督，二是对行政审批工作人员的监督。⑴当前对审批事项的重审批轻监管的固有理念还没根本转变，审批事中事后监管仍存在许多不足。⑵对行政审批工作人员的绩效考评也不能完全实现，监督与考核形式化，走过场现象十分严重。⑶没能做到纵向横向的联动协同管理，下放与监管没能做到同步到位，权力的授予和责任的承担没能有效落实。
二、行政审批层级一体化的
法治化路径思考
利益冲突凸显了我国行政审批制度改革的方向、形式、实质、速度和内容。［４］上级把手中拥有的行政审批权作为自身的一项权益和管理下级的一种工具，这种利益固守思维是制约行政审批层级一体化有序推进的根本因素，法治化是打破利益固守，推动和保障其有序进行的必然路径选择。
（一）通过法治破除行政审批层级一体的表层化
⒈完善相关立法。地方应出台相应的制度文件以保障行政审批制度改革在法制规范下进行。如对于审批部门间的数据共享、电子化监管系统的运用与推广。一是通过立法对行政审批层级一体化的信息化予以规范。二是通过立法推进行政审批层级一体化的信息化。全国人大及其常委会不可能对每项事项进行立法，此时，根据自身的立法权限国务院可制定相应的法规，或是由主管部门牵头制定相应的部门规章，地方可根据地方的地域特点或发展程度制定相应的地方性法规、规章。还可通过行政审批裁量权的基准化可达到审批标准的细化甚至量化，［５］标准越明晰裁量就越规范，从而可以减少甚至消除权力寻租的空间。２０１５年１月１日起广东省开始施行了《广东省行政许可监督管理条例》，对广东省行政许可①的设定、实施、评价、监督检查、监督主体、法律责任、举报和投诉等监督管理活动作出了详细规定，为行政许可的有序、规范化进行提供了法制监督保障。
⒉作为行政审批层级一体化承上启下的县级，要让下放的行政审批权切实落到县级。中央下放到县级的行政审批权，省、市级应做好下放的转接工作，不做任何变相保留，做好上下级的衔接与协调工作，防止缺位断档。同时，省、市级应与中央同步，及早将能够下放的行政审批权下放到县级，尤其要完善市级与县级的事权关系，确保放权的实效性。当前县级行政审批中心只是具有行政审批权的部门集中办公的地方，这严重束缚了“中心”行政审批层级一体化的发展，难以充分发挥其功效，因此，应在规范的前提下，给予“中心”更大权力，并对县级的承接做好指导和保障工作。
⒊相关部门应依据部门职责，建立具有法律约束力的行政审批权力清单，［６］对下放的审批权按照“权责一致”的原则，让承接单位承担与审批权相应的责任，并切实履行好后续监管职责。同时，应根据实际情况进行差异化审批。一个地市的各县级区域发展程度及资源禀赋均不尽相同，因此，在行政审批层级一体化过程中，行政审批中心对待审批事项应做到因地、因时、因事差异化进行，以保证行政审批的实质性公平。
（二）法治思维与法治方式的培养和使用
法治化路径选择，不仅是行政审批层级一体化改革方式的法治化，更应是机关单位整体的法治化亦或是公职人员、行政审批相对人单体的法治化，因此，应运用法治思维和法治方式，推动行政审批层级一体化的完善。
⒈涉批机关。行政审批层级一体化要运用法治思维和法治方式，把行政审批的设定、实施、取消、监督和考评等工作纳入法治轨道，［７］主动打破利益固守思维，改审批管理型政府为法治型政府。如行政主体针对自己所拥有的行政审批权，根据工作实际需要，能清理的主动清理，自己不能清理的应积极上报有权机关清理。
⒉涉批公职人员。应加大对涉批公职人员的培训，强化其对行政审批事项自由裁量权细则的学习和掌握，提升其窗口一线工作能力和突发事件解决的能力。同时应落实对涉批公职人员的监管与考核，改变过去监管不到位、考核走形式的不良状态。
⒊行政涉批相对人。在行政审批过程中，应杜绝找关系、找路子、请客送礼等旧习、恶习；要让相对人明确，任何一个审批事项都需要一定的时间、程序，遇到审批时间长、流程多的，要相互理解，遇到不合理审批、问题审批的，应通过合法的渠道来解决。
（三）后勤保障的完善
⒈加大信息化建设。提供便捷有效的公共服务是行政审批层级一体化的目标，开发和推进网上行政审批，有利于节约各种资源，这既是智慧政府对公共管理发展客观需要的现实选择，也是转变政府职能，建设服务型政府的重要路径。［８］⑴依靠信息技术实现审批部门向统一开放的网络审批平台集中。通过建立各部门信息共享机制的网络平台，做到除涉密规定以外的网上审批服务的互联互通，以实现各类审批事项从申报受理，到发证办结的全程网上进行，从而达到审批联办，实现跨层级、跨部门的网上行政审批服务体系。⑵菜单分类查询制度。把需要办理的材料、程序、时限、依据等在网上公布，让当事人明确自己的审批事项属于什么类别、需要准备什么前期材料等。⑶完善网上中介超市的服务和监管。通过网上网下为企业审批提供双向服务，推进涉批中介服务机构信息化、公开化，实现“客户”与中介之间的高效、透明、低成本服务。
⒉加强审批服务中心的各项保障。⑴市级在加强对县级“中心”指导与保障的同时，县级自身要加强承接机制建设，重视审批人员的岗前培训及工作场地、技术设备的配备，实现各审批部门、审批环节无缝对接，从而确保下放的审批权接得住、接得好。⑵创造条件建立集行政审批、招投标采购、公共资源交易、涉批中介管理、便民服务、行政审批效能监察等一体的综合性审批服务中心，以真正实现行政审批一体化的高效透明。⑶提高窗口工作人员的待遇。行政审批窗口的一线工作人员不仅工作量大，还要处理可能发生的多种突发事件，因此，适当地提高他们的待遇，完善相应的奖励制度，不仅是对他们工作的认可，更有利于推动行政审批层级一体化在基层的落地。
（四）行政审批层级一体化的监督
⒈监管责任的落实。行政审批层级一体化是行政审批方式的创新，但重要的是落实。因此，应把过去重材料审批轻批后监管转变为“谁审批谁负责，谁负责追谁责；谁发证谁监管，谁监管谁落实。”改变过去无人监管、多头监管导致监管不落实、监管无实效，出事之后相互推责、无人负责或集体负责等现象。
⒉创新监管方式。改变过去由重审批的行政化思维方式为重服务的工作理念，变行政管理为行政服务，积极推进市场监管体制改革，实现多方监督主体间的相互配合。⑴上级的监督。市级对下放的审批权要定期或不定期的实施评估与监督，并为市域范围内县级横向间的交流、评比和监督做好平台服务。⑵申请主体的监督。行政审批相对人可以对具体的行政审批提出合理化的建议或意见，对在审批过程中遇到的不合理问题，可以通过向业务主管部门、审改办、效能办、督导办等投诉；对遇到的违法违规问题应通过合法的途径进行举报及行政复议或行政诉讼等法律途径来解决。⑶公开式的民众监督。如举办多方参与的听证会、市民讨论会等。⑷媒体的监督。媒体可以对涉批事项的设、改、废等程序性及具体的行政审批进行客观、理性的报道，一来通过报道可以让民众迅速了解到行政审批层级一体化的进展，二来可以发挥新闻媒体对行政审批相关内容的监督作用。⑸权力机关的监督。在行政审批层级一体化过程中，权力机关应做好对行政机关的人事、工作、法律的监督，通过受理申诉、控告和听取或审议工作报告、审查相关文件、组织对特定问题的调查等方式发挥好权力机关的监督作用。
（五）法治化的考评机制
一是考评制度。建章立制是做好考评的起点，通过建立考评方式、考评内容、考评标准、奖励与退出机制，使考评有法可依，有章可循。二是建立多方参与的动态考核制度。建立由政府和行政审批督查牵头，人大代表、政协委员、企业、普通民众共同参与的考核组，对涉批部门及其工作人员定期进行公开考核，为关涉行政审批的绩效考核动态调整和处理提供依据。三是对下放的审批事项开展评估。通过听取汇报、案卷评查、走访行政审批相对人等方式，深入分析和评估行政审批层级一体化存在的问题，通过问题的解决完善行政审批层级一体化。四是应打破机关事业单位铁饭碗思想，把行政审批消极作为、不作为、乱作为、以权徇私的公职人员通过考核评价逐步淘汰出公职队伍。五是制定绩效考核，落实责任机制。应强化执政能力，把对考核落实不到位的人调离考核或领导岗位，将抵制考核落实的人调离机关事业单位。
法治化路径是行政审批层级一体化的本质要求和必然选择，行政审批层级一体化与法治化的有机结合，将改革的创新性与合法性有机统一起来，有助于经济发展，有助于提高行政效能，对全面深化改革，全面依法治国具有重要意义。
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（责任编辑：王秀艳）