黄源 常耀华
（河南大学国际教育学院河南·开封；开封市财政局河南 开封）
摘要：十八届三中全会明确提出：要建立权责发生制的政府综合财务报告制度。我国近年选取了部分省份作为编制权责发生制政府综合财务报告的试点，通过不断探索，积累了一些经验，但仍然存在着一些问题值得探讨。笔者通过阐述我国政府会计制度改革进程及编制权责发生制政府综合财务报告的背景和意义，分析在编制权责发生制政府综合财务报告工作中存在的问题，提出了自己对推进权责发生制政府综合财务报告编制工作的一些建议。
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关键词 ：权责发生制；政府综合财务报告；政府会计
2013年11月，党的十八届三中全会在北京胜利召开，全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，此举将建立政府综合财务报告制度提高到了夯实国家治理体系和治理能力的高度。根据财政部的部署，我国在2011年选取了10个省市作为编制权责发生制政府综合财务报告的试点地区，并在2013年范围扩大至23个省份。目前，各试点省市编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告仍然存在着一些问题值得探讨。本文从新时期下编制权责发生制政府综合财务报告的意义人手，通过分析国内编制现状，提出了一些意见和建议。
一、编制权责发生制政府综合财务报告的意义
权责发生制政府综合财务报告是指：以权责发生制为基础，以政府财务信息为主要内容，全面反映一级政府整体财务状况、运行成果和受托责任履行情况等的综合性年度报告。我国目前仍然实行着以收付实现制为基础的政府会计核算体制。随着经济社会发展，仅仅实行收付实现制的年度预决算报告无法科学、准确、全面反映政府财务行为，且现行体制存在局限性，不利于建立现代的财政体制、降低政府运行成本、加强政府资产管理、管控政府债务风险等。自20世纪80年代以来，在新公共管理运动推动下，世界很多国家都不同程度地进行了权责发生制政府会计改革。据统计，近一半以上的经济合作与发展组织( OECD)成员国都在不同程度上实行了权责发生制政府会计制度，先进制度的采用对这些国家政府财务核算起到了积极的促进作用。在经济全球化日益加快的国际大背景下，随着我国政府职能转变、财税体制改革的不断深入，现行的政府会计制度、政府财务预算报告制度缺陷逐步暴露，难以适应新形势下的要求。因此，加快推进政府会计制度改革，编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告．具有十分深远的现实意义。
(1)编制权责发生制政府综合财务报告有利于全面反映政府财务家底。以权责发生制为基础的政府综合财务报告编制内容分为四个部分：一是政府综合财务报表，包括资产负债表和收入费用表等；二是政府财务报表附注，主要说明财务报表中各项目的列报方法和明细内容，以及未在财务报表中列报但对政府财务状况有重大影响的事项；三是政府财政经济状况，主要以政府财务报表为依据，结合国民经济形势，分析政府财务状况、运营情况，以及对财政中长期可持续性进行分析；四是政府财政财务报告管理情况，主要是反映政府财政管理相关情况、主要措施和取得成效等。通过上述四项内容，能够完整地反映政府所有的资产和债务，真实反映政府财务家底。
(2)编制权责发生制政府综合财务报告有利于开展政府资金绩效评价。在收付实现制的传统体制下，政府综合财务报告不能够准确反映政府行为的成本及费用，更不能满足开展绩效评价的要求。通过权责发生制的引入，政府综合财务报告能够更加客观准确地核算政府提供的管理服务和公共产品的成本及费用，有利于开展政府资金绩效评价，从而正确评价政府活动的成本，促使政府资金使用效率的提升。
(3)编制权责发生制政府综合财务报告有利于充分发挥市场决定性作用。十八届三中全会明确提出：经济改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要使市场充分发挥其作用，一个首要前提就是理清政府与市场的边界，因此就要政府建立能够清晰、完整、准确反映其资产、资源的核算制度。编制权责发生制政府综合财务报告从制度上明晰了政府报告的内容、范围、披露事项等，对政府财务状况进行较深层次的分析，摸清财政资金投入对经济运行起到的作用，理清政府资本与市场资本的比例，为分清政府与市场关系提供了制度性的保障。
(4)编制权责发生制政府综合财务报告有利于建立现代财政体制。财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政体制是经济社会发展的必要需求。目前，我国存在着多项预算会计制度并行局面，这对于建立科学化、精细化、规范化的现代财政体制是一种制约。编制权责发生制政府综合财务报告能够全面、准确反映政府资产、负债、运营成本，能够使财政资金运行更加高效，有利于进一步提高财政管理科学化、精细化、规范化水平，有利于推进现代财政体制快速建立。
二、目前我国编制权责发生制政府综合财务报告存在的问题
(1)现行政府会计制度存在制约。一方面，由于现行政府会计制度仍然是收付实现制，政府披露的财务信息大多数还以政府工作报告、预决算报告等形式，只能简单反映政府财务的收支情况；另一方面，目前仍然实行的预算报告模式存在着行政单位会计制度、事业单位会计制度、预算会计制度三大主体制度，这三种制度各自有不同的核算方式及报表，无法直接进行合并，不便于政府综合财务报告的形成。
(2)编制范围、内容及质量有待完善。从范围上来看，虽然在2013年将编制权责发生制政府综合财务报告试编范围扩大至23个省市，但目前仍然有10多个省未开展试编工作，编制范围还相对较窄；从内容上来看，试编工作还是在原有的收付实现制的报表基础上进行合并，距完整的权责发生制政府综合财务报告还有一定差距；从质量上来看，编制真正意义上的权责发生制政府综合财务报告需要彻底将权责发生制引入会计核算体系中，目前各地区平时经济计量还是以收付实现制为基础，在编制政府综合财务报告时再按照权责发生制进行调整，难以保证数据的真实性、完整性、准确性，对政府综合财务报告中的真实性及可靠性造成了一定程度的影响。
(3)报告并未对外界进行公开。截至目前，我国试编的权责发生制政府综合财务报告并未对外界公开，仅仅是在财政系统内部使用。公众无法获知政府综合财务报告的内容及数据，造成了该报告的实用性没有充分发挥，致使外界对政府财务状况的监督作用不到位，不利于政府资金使用效率提高。
三、对我国编制权责发生制政府综合财务报告工作开展的建议
(1)建立完善以权责发生制为基础的政府会计制度体系。新修订的《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《行政单位会计制度》，首次明确了行政事业核算应兼顾预算管理和财务管理，在反映受托责任的同时，兼顾决策有用的会计目标，并规定部分经济业务或事项可以采用权责发生制。但这仍然达不到全面以权责发生制为基础编制政府综合财务报告的要求。目前试编工作采取的方法虽然能够通过数据转换、对接、调整等手段达到编制目的，但也只是满足近期需要的暂时办法，不应长期坚持。因此，必须尽快建立以权责发生制为基础的政府会计基本制度，通过制度明确政府核算的原则，统一资产、负债、收入、费用等会计要素的计量标准，为全面反映政府财务状况打牢基础。此外，还应继续深化财税体制改革，加快国库集中支付、部门预决算、政府采购等方面的改革进程，使政府会计制度真正与财政管理相结合。
(2)尽快扩大编制权责发生制政府综合财务报告的范围。通过这两年的探索，有些省市已经对编制权责发生制政府综合财务报告积累了一些经验，要将这些经验推广出去，尽快将编制权责发生制政府综合财务报告的范围扩大至全国。据了解，在试编省份，编制工作也只是停留在省、市的层面，县（区）级政府还未开展编制权责发生制政府综合财务报告的工作，因此还应加快推动试编工作向各级政府发展。同时，要组建专家组，对已经编制的政府综合财务报告进行研究和评估，分析问题、总结经验、查找原因，并采取必要措施进行修改完善，探索更为科学、合理的编制方法。
(3)加快政府会计体系信息化建设步伐。信息化建设是建立现代财政体制的重要手段和重要支撑。在试编政府综合财务报告实际过程中，各地区主要还是依靠人工来进行计算、核对、编报。由于政府综合财务报告数据量大、繁杂，再加上数据转换和调整，难度很大。没有相应的信息系统进行支持，既难以在规定时间内完成政府综合财务报告的编制工作，又难以保证报告的质量。据了解，目前多数的财政工作业务都有相应的信息系统予以支撑，如国库集中支付系统、工资统发系统、预算执行系统、行政事业单位国有资产管理信息系统等，应考虑研究开发政府综合财务报告信息系统，运用科学的手段保障政府综合财务报告顺利编报。系统开发成功后，还要将该系统纳入财政信息化大平台，实现各个财政业务系统的融合、衔接，形成自上而下的信息汇总和合并报告体系。
(4)稳步推进政府综合财务报告的公开。编制权责发生制政府综合财务报告除了供各级财政部门实施财政管理使用外，还应当为各级国家权力机关行使监督管理权、开展政府行为进行决策等工作提供基础信息，同时还应满足社会公众对监督政府的信息需求。对政府综合财务报告进行公开，是政府解除公共受托责任的客观要求，也是实际需要。由于政府综合财务报告所载内容重要、涉及面广，因此也不能草率公开，要通过科学评估、鉴证、审计等程序后，依照信息公开法律规定，按照法律程序，适时、依法、逐步对政府综合财务报告进行公开。
（责任编辑：刘海琳）