王法彬
（深圳大学法学院，广东深圳518060）
摘要：区域建设用海是一项新的国家政策，但由于相关法律法规的缺失，沿海各省市在区域建设用海实践中产生了如围填海实施主体不清、具体项目引进权不明确等问题。目前，亟须通过立法途径确定围填海工程的实施主体，并赋予市级政府对相应具体建设项目的审查批准权限，借此加快推动区域建设用海规划的贯彻与落实。
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关键词 ：区域建设用海规划；区域性围填海；实施主体；海域使用权
中图分类号：D933.5文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）04—0151—02
收稿日期：2013—10—15
作者简介：王法彬（1989— ），男，山东聊城人。深圳大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法，海洋法。
一、区域建设用海简介及其相关法律法规
进入21世纪以来，随着对海洋认识程度的不断提高，我国海洋经济获得了快速发展。海洋经济已经成为沿海各省市经济发展的新的增长点，这其中又以围填海为主要用海方式。围填海是一种对海域环境造成根本改变的用海活动，这直接导致国家海洋局出台了《关于区域建设用海管理工作的若干建议》对其进行管理，并在此规章中明确提出了区域建设用海政策。区域建设用海是指多个用海建设项目共属于同一围填海形成的区域，并且其围填海面积一般不小于50公顷的用海方式。［1］简单来说，区域建设用海就是在对单个用海项目进行管理的前提下，对整个用海区域进行布局和管理，以此确保对海洋资源的科学开发和有效利用，并同时解决单个用海建设项目论证可行而多个用海建设项目整体论证不可行的问题。
在区域建设用海的实施管理方面，国家海洋局下发了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》、《关于加强围填海规划计划管理的通知》等一系列规范性文件。这些法律文件，对区域建设用海规划的编制主体和程序、围填海实施方式、用海手续等内容进行了规定，对沿海各省市实施区域建设用海起到了指导作用。在规划内容编制方面，国家海洋局及时出台了《区域用海规划编制技术要求》等规范性文件，提出了明确、详细的技术要求，对技术人员编制区域建设用海规划具有良好的实用性和指导性。但是，这些法律法规只是做了比较原则性的规定，并不具有详细指导区域建设用海的功能。［2］因而，沿海各省市地在实施区域建设用海时遇到了一系列问题。
二、实施区域建设用海规划所面临的问题
（一）区域围填海的实施主体规定不清
国家海洋局出台的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》明确规定，由市、县级人民政府统一组织实施经批准的区域建设用海规划。但该规定比较原则，在实践中容易出现不同理解：其一，市县级政府组织政府部门实施区域建设用海范围内的围填海工程；其二，市县级政府组织项目建设单位实施区域建设用海范围内的围填海工程。如果由政府部门负责具体实施围填海工程，则存在两个法律问题。首先，根据《海域使用管理法》的规定，不论是单位或是个人在实施围填海造地时都应依法取得海域使用权，政府部门当然也不能例外。［3］第二，在政府具体实施围填海的情况下，意味着应由政府先行围填，再将土地出让给建设单位，而项目建设单位仍应办理用海手续。但相应海域经过围填后已转换形成土地，并使得海域使用权的客体消失，如果对其办理用海手续显然没有必要，且有违《物权法》的相关规定。［4］
（二）市县级政府对区域建设用海范围内项目无引进权问题
根据《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》的规定，区域建设用海规划区内单个用海项目仍按照规定的程序和审批权限办理用海手续。但是，根据我国海域使用管理相关法律法规的规定，围填海项目的审批权限分国家和省两级。所以，区域建设用海的编制实施主体虽是市县级政府，但市县级政府对单个用海项目却无审批权限。一般来说，市县级政府在引进建设项目时更能考虑本地经济发展的实际需要，更能体现本市的实际情况，也更能体现区域建设用海规划的编制初衷。但依照现在的审批程序规定，市县级政府在引进项目上并没有决定权，这样可能会造成，市县级政府引进的符合当地经济发展需要的项目建设单位不能获得省级或国家海洋部门的批准，而获得国家或省级海洋行政主管部门批准的项目不能体现当地经济发展的实际情况。
三、完善区域建设用海法律法规的建议
（一）确定政府区域围填海的实施主体资格
由政府作为区域建设用海围填海的实施主体具有诸多优点。首先，由政府部门负责组织实施围填海可以更好地保护海洋环境，更加严格地执行围填海工程的环境保护要求。其次，政府在实施围填海工程时，会对围填海工程质量严格把关，围填形成的土地质量更好。再次，由政府负责实施围填海工程有利于后期海域使用证换发土地使用权证等一系列行政审批工作的开展，同时，也有利于加强政府对土地供应的调控能力。最后，由政府部门负责实施围填海工程，有利于从整体上控制区域建设用海规划的实施，控制围填海指标，更容易避免围填海过程中违法现象的发生。
因此，本文建议国家应在相关立法中明确赋予政府实施区域建设用海围填海工程的主体资格。具体操作程序可为：当区域内的围填海工程由政府部门负责组织实施时，应先由政府申请获得海域使用权证书，并在围填海项目通过竣工验收工后，由政府部门统一进行围填海形成土地的“换证”工作，继而将其纳入相应的城市建设土地储备库中进行统一出让。这样，既可以解决政府实施区域围填海工程却无海域使用权证违反《海域使用管理法》的问题，也可以解决项目建设单位对围填海形成的土地仍需办理海域使用权证违反《物权法》的问题。［5］
（二）赋予市县级政府的项目引进自主权
赋予市县级政府对整个区域范围内单个建设项目的引进权限具有重大的战略意义。第一，区域建设用海对促进当地经济发展，解决用地紧张问题具有重大作用。而区域内的建设项目更是缓解就业压力、带动区域经济增长的动力。如果市县级政府无区域内建设项目的引进自主权，那么，势必影响作为区域建设用海规划的实施主体的市县级政府的积极性。第二，区域建设用海规划本来就是由市县级政府组织编制的，其对于区域用海范围的环境特征、资源优势、实施计划比较熟悉，由其引进的项目更能体现当地经济社会发展的需要。笔者认为，应赋予市县级政府项目引进自主权，具体操作程序为：市县级政府在编制区域建设用海规划时，招商引资部门便开始引进区域用海范围内的项目单位。所编制的区域建设用海规划，除应介绍规划的整体实施计划、开发时序等，还应介绍拟实施建设项目的具体情况（包括具体项目名称、位置、承建单位等）。编制完成后，层报国家海洋局审批。这样，国家海洋局在审批区域建设用海规划时，也间接同意了市县级政府引进的具体项目单位，避免了后期引进的项目在省级海洋部门无法获得审批的问题，市县级政府项目引进自主权的同时也获得保障。
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参考文献］
［1］初敏.谈规制围填海项目的政策路径［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2011（5）.
［2］杨华，王全弟.围海造地过程中的法律承接及其法律规制［J］.法学，2010（7）.
［3］毛亚敏.围填海造地海域使用权出让法律问题探析［J］.浙江学刊，2013（2）.
［4］娄成武，常爱莲.我国围填海管制政策的反思及其改进措施［J］.广州环境科学，2010（4）.
［5］倪振峰.填海造地相关法律概念的解析［J］.经济改革，2012（9）.