李雪松
摘 要：公共选择理论是现代西方的一种新政治经济理论，专门研究政府与市场的关系，其研究核心是政府失败。政府失败是现代市场经济国家因政府干预而产生的一种普遍现象。本文通过审视公共选择理论视角下的政府失败，得出社会主义市场经济条件下，我国要从合理界定政府职能、引入公平竞争机制、健全监督制约机制以及加强制度与法治建设等方面来推动政府管理的进步。
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关键词 ：公共选择 政府失败 职能 制度
一、公共选择理论概述
（一）公共选择理论产生的背景
公共选择理论产生于20 世纪40 年代末，邓肯?布莱克于1948 年率先提出了一套后来成为中位选民的理论概念，可谓是“公共选择理论第一人”，后来，曼瑟尔?奥尔森、詹姆斯?布坎南、戈登?图洛克、肯尼斯?阿罗、丹尼斯?缪勒等学者都对公共选择理论的发展与完善做出过重要贡献。其中，尤以布坎南的贡献最大，被称为“公共选择理论之父”。
自亚当?斯密等人奠定了经济学自由放任的传统以来，市场经济在资本主义世界各国获得了长足发展，但“市场不是理想的，存在着市场失灵”（P.A.Samuelson），因此，需要政府来调节市场机制。20 世纪50 年代，以凯恩斯主义为代表的政府干预主义思潮兴起，政府职能和规模不断扩大。现代市场经济国家，为纠正市场失灵而进行的政府干预取得了显著的成效，但是，政府也不是万能的，伴随着政府机构的膨胀、资源的浪费以及福利国家制度的深化，政府背上了沉重的财政包袱。70 年代，西方国家陷入了“滞胀”状态，政府干预也由此陷入了困境。公共选择学派开始对政府弥补市场缺陷的能力提出质疑，认为类似市场失灵一样，政府干预也会失败。
（二）公共选择理论的基本内涵
公共选择理论之父布坎南认为，“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”[1]；“它是观察政治制度的不同方法”[2]。也就是说，公共选择理论是经济学和政治学的交叉融合而产生的一种理论，可以将它定义为非市场决策的经济研究。公共选择理论应用经济学的方法，专门研究以选民、利益集团、政治家和官员为主体的政治市场，它所使用的经济学方法，按照布坎南的观点，可以归结为方法论个人主义、经济学的交换范式和“经济人”假说这三种要素。公共选择理论的主题与政治学是一样的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。在政府与市场的关系上，公共选择理论家们主张市场作用最大化和政府作用最小化，认为这是“最好的”结果。他们主张向自由放任回归，倡导新自由主义。有的公共选择理论家甚至提出，“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。
（三）公共选择理论的基本假定
公共选择理论是经济学应用于新公共管理中最为重要的一种经济理论，它的基本假定同经济学一样，是“经济人”假说，即人是自利的、理性的效用最大化者[3]。在公共选择理论视角下，人都是完全理性的，作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，亦即假定人都具有经济人特点。施蒂格勒“胡萝卜加大棒”的支配行为的假定，阐述了科学家和政治家像驴子一样受“惩罚——奖励”刺激系统的支配。政府官员也是人，具有人的共性，他们同样会受到利己利益的激励，往往谋求选票和政绩的最大化，而不是公共利益最大化，他们是不值得信任的。
二、公共选择理论视角下的政府失败及其原因剖析
公共选择理论的核心议题是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失败问题。所谓政府失败，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，无法使资源配置效率达到最佳的情形，政府活动并不像理论上所说的能够做到的那样“有效”。理想的政府是不存在的，只存在做得好的政府比做得不好的政府失灵少的问题，因此，政府失败是值得我们去探究的。总的来说，政府失败的根源是公共选择理论的基本假定“经济人”假说。下面将从多个具体角度，剖析当代西方代议制民主政府下政府失败的各种原因。
（一）公共决策失效或失误
公共选择主要是政府决策，政府通过制定和执行公共政策对经济进行干预，以达到纠正市场失灵的目标，政府的行为是离不开公共决策的。公共决策以集体作为决策主体，以公共物品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场来实现。但公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种障碍和制约因素，如“阿罗不可能性定理”所证明的将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的困难，公共决策体制及方式的缺陷，信息的不完全、公共议程的偏差、投票人的“近视效应”等，这都致使政府难以制定并执行好的或正确的公共政策。对政府官员自身来说，人天生是自利的动物，政府官员也带有“经济人”的特征，在决策过程中，他们为满足自身利益甚至可能诱导错误决策，从而引发公共决策失效或失误的现象。因此，这非但不能弥补市场机制的缺陷，反而加剧了市场失灵，造成更大的资源浪费，甚至引发社会灾难。
（二）政府机构的低效率
公共选择理论认为，政府机构的低效率的主要原因在于：一是缺乏竞争力。对政府官员而言，在传统公共行政模式下，大多数官员都受到终身雇佣条例的保护，没有压力去提高工作效率；对公共物品的提供而言，长期以来，公共部门垄断公共物品的供给，缺乏公平的竞争机制，阻碍了资源的有效配置。二是缺乏追求利润的动机，趋向于资源浪费。政府官员花的是纳税人的钱，用弗里德曼的话来说，“用他人的钱，为别人办事”，因此，他们不会把公共服务的成本压缩到最低限度。在政府机构中，成本与收益分离，政府官员为了追求选票和政绩，会尽量满足所有的需求，超量供应公共物品，造成资源的浪费。三是监督机制存在缺陷。监督者为了有效履行其职能，必须了解被监督者的情况，但向监督者提供信息的往往是政府，政府利用其垄断地位向被监督者提供不完备的信息，监督实效自然会大打折扣。
（三）政府的内部性与扩张
根据沃尔夫的观点，“市场缺陷理论的核心是外部性，而非市场缺陷理论的核心是内在性”。内部性是公共组织或非市场组织自身的目标，在现代市场经济国家，政府的内部性与扩张现象是普遍存在的，这导致国家财政支出不断上升，如“在19 世纪初期，欧洲国家的赋税收入占国民收入的8%—9%，而现在国家却吞噬了国民收入的30%—50%”[4]。公共选择理论认为，政府官员与企业经理不同，他们缺乏追求利润的动机，而是以追求预算最大化为目标，他们希望通过不断扩展机构规模、增加机构层次、扩大机构权力以及提高个人待遇，从而使政府日益成为一个由纳税人供奉起来的“利维坦”。这就出现了帕金森定律证实的现象，即“金字塔上升”现象，行政人员不断膨胀，组织效率越来越低下。政府的这种内部性与扩张往往会浪费社会资源，降低经济效益，成为政府失败的一个深层次的根源。
（四）政府的寻租及腐败
公共选择理论认为，行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。按照布坎南的观点，寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，游说、疏通、拉关系等手段，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。所谓的租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。寻租是在某种政府保护制度环境中个人寻求财富转移的活动，寻租者通过较低的贿赂成本获得较高的收入，这使资源配置扭曲，把更大一部分的社会财富装入私人腰包。从本质上讲，寻租是一种非生产性活动，并不增加任何新财富，却浪费了社会资源，打破了社会公平，这极大地阻碍了经济发展、政治稳定和文化的进步。
三、政府失败论对我国政府管理的启示
公共选择理论的政府失败论是对西方市场经济发展进程中政府与市场关系实践的一种反思，尽管其不可避免地带有意识形态的色彩，但它决非资本主义的专利品，正如邓小平所说的那样，“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法”[5]。政府失败论对我国社会主义市场经济条件下的政府管理，具有重要的启示、借鉴意义。
（一）合理界定政府职能，优化配置政府权力
面对新形势，我国政府必须在职能上重新定位，防止政府职能越位、缺位、不到位的问题出现。我国要明确政府职能的限度，把握好政府干预和市场调节之间的关系，政府既不能过度干预经济运行，也不能仅仅充当市场经济的“守夜人”，要合理界定政府职能，实现政府职能的优化配置，促进国家与社会相分离、小政府与大社会结构的良性互动。在政府干预上，要选择收益大于成本的干预措施。在社会主义市场经济条件下，为优化配置政府权力，一是要适当放权。在保证有效的宏观调控下，社会和市场可以独立完成的事情，要交给他们去做，充分发挥市场机制的基础性作用，实现政府职能角色从“划桨”到“掌舵”的转变。如近年来，我国的行政审批制度改革，有效地为市场松了绑。二是要树立正确的公共行政理念。在政府部门广泛推进行政道德和伦理等的建设，政府官员要对纳税人负责，做人民的好公仆，必须坚持做到以民为本，洞悉民情，尊重民意，服务民生。
（二）引入公平竞争机制，改进政府的工作效率
政府对社会经济职能的垄断性是导致公共物品供给低效率的主要原因。在公共物品的供给上，对于适宜其他市场主体进入的公共物品供给领域，要允许其他市场主体与政府部门竞争，要充分运用各种政府工具，通过合同外包、特许经营、产权交易等方式交给市场和社会来提供，打破政府独家提供公共物品的垄断地位，用市场的力量改进政府的工作效率。如我国部分城市推行的保洁外包、邮政特许经营等，既缩小了政府的规模，又提高了公共服务的效率与质量，取得了良好的成效。此外，为更好地把公平竞争机制引人公共物品供给领域，要积极培育其他公共物品供给主体。值得一提的是第三部门这一公共组织，与西方发达国家相比，我国第三部门的发育程度是较低的，致使其难以有效发挥提供公共物品的职能。我国的第三部门有较大的发展空间，应大力扶持第三部门的发展，鼓励其进入公共物品供给领域，弥补政府提供公共物品的缺陷，提高政府机构的工作效率。
（三）健全监督制约机制，强化对政府的监督
目前，我国对政府的监督存在监督机制不健全、监督力度不够的情况。我国对政府的监督主要包括政府机构内部的监督和政府机构外部的监督，从我国的实际情况出发，我国在加强政府内部监督的同时，要注重发挥政府外部的监督的作用。一是我国要进一步发挥人民代表大会和人民政协对政府工作的监督，强化司法监督以及完善党的监督；二是要重视发挥新闻媒体的监督作用，新闻媒介是监督政府的一支尖兵，新闻媒体在对政府的监督上扮演着极其重要的角色；三是在推动地方“三公”消费等向全社会公开的同时，要积极培育公民的权利意识，积极正确地行使宪法赋予的监督权，加强对政府行为的监督。只要政府内外部的监督主体，切实加大对政府行为的监督力度，就会使寻租者无机可乘，推动政府行为规范化的实现。
（四）加强制度与法治建设，消除寻租和腐败滋生的土壤
一个政权的成败与否，在很大程度上是由其制度或体制决定的。我国要彻底消除政府行为中的寻租和腐败现象，必须加强制度建设，在政府机构中，形成一整套制约政府行为的行政法规和办事制度，同时，要结合国情及时进行政治——行政体制改革，推进制度或体制创新。关于法治建设，我国要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我国要建设法治中国、法治政府，核心就是让掌握公权力的政府官员不能滥用权力。法治核心就是治官，使官在法之下，而不是在法之上，把官员关进法治的笼子里，使官员不敢腐、不能腐、不想腐。总之，只有从制度和法治上约束政府官员行政过程中的“经济人”趋向，将政府工作的全过程纳入法制化、制度化的轨道，才能消除寻租和腐败滋生的土壤。因此，我国要通过加强制度和法治建设，来规范政府的决策和管理活动，使公权受到有效制约与约束，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府管理体制。
结语：
公共选择理论对政府干预作了彻底的否定，一味认为政府官员会追求预算最大化，以实现其个人目的，否定了政府官员中追求公共利益最大化群体的存在。尽管其本身也不可避免地存在着某些缺陷，但它确实为我国正确处理好政府与市场的关系，防止政府失败，推进政府管理的进步，提供了有益的启示。
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参考文献：
[1] [美]詹姆斯?M ?布坎南：《自由、市场和国家》[M].北京：经济学院出版社，1998.18 页.
[2] [美]詹姆斯?M ?布坎南：《自由、市场和国家》[M].北京：经济学院出版社，1998.20 页.
[3] Dennis C ? Mueller，Public Choice II.Cambridge：Cambridge University Press，1989，PP.1-2.
[4] [法]亨利?勒帕日：《美国新自由主义经济学》[M].北京：北京大学出版社，1985. 140 页.
[5] 邓小平：《邓小平文选》（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993.373 页.
作者简介：
李雪松 （1992—），男，山东潍坊人，贵州大学公共管理学院行政管理专业2012 级本科生。
（作者单位：贵州大学公共管理学院 贵州贵阳市 550025）