韩瑞萍 黄河科技学院
本文系2014 年河南省哲学社会科学规划项目阶段性成果，项目编号2014BSH010。
摘要：目前在农地流转领域，还存在农民对农地流转不积极、流转纠纷频发、农民农地权益受损等现象。农村的发展有赖于农地，作为基层群众性自治组织、集体农地所有权人的代表——村委会应当认清自身角色，要在“依法、自愿”的基础上有意识地组织、推动农地流转，保障农民土地权益、实现农地效益。
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关键词 ：新型农业经营体系 农地流转 村委会 权益保障
一、农地流转的背景及意义
我国在上世纪七十年代“家庭联产承包责任制”的农地改革使得农民种地积极性大大提高，但是随着新形势下农村生产力水平的不断提高，农村劳动力大量剩余，越来越多的农民外出务工，农村农地撂荒严重；与此同时随着工业化、城镇化的发展步伐，农业的基础地位和保障作用却越来越重要。
为确保粮食安全、满足现代农业的发展需要，中央一号文件连续十年锁定“三农主题”，旨在创造农地有序流转的政策环境。2013年中央一号文件明确提出要“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，其核心为引导农地流转—即农地承包经营权流转，2014年中央一号文件又补充要尽快推进承包地的所有权、承包权和经营权三权分离，为新型农业经营体系的建设进一步扫清制度上的障碍。
农地流转，是通过对有限的农地资源进行整合来实现农地这种生产要素效益的最大化，也是实现农民农地权益的必要途径，是发展现代农业、发展农村经济的需要。
二、农民权益在农地流转中被侵害的表现及原因
1.农地产权不清导致农民主体地位不明
（1）农地所有权主体不清。根据我国宪法及相关法律的规定，农村和城市郊区的农地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。“农民集体”是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律上的主体。这种人格的虚化导致了农民集体身份的虚化，直接导致村委会成了农村农地的实际所有权人，农民享有的承包经营权还要受制于村委会。农地所有权存有主体不明和权能残缺两大缺陷。
（2）承包经营权确权登记不彻底。目前，农村农地承包经营权确权工作正在一些地方试点开展。资料显示，2013年全国在2011年50个试点基础上，再选择100个县进行试点。但是目前的确权登记问题重重，不仅表现在农地经过多次调整后权属本身不清，还表现在已经确权的承包地确权面积不准、四至不清、空间位置不明等权属关系混乱的情况。随着农村农地增值效益的逐步显现，寸土必争导致农村农地多轮流转以及积累的权属矛盾都成为承包经营权确权登记的障碍，进而影响农地流转。
2.农地流转政策不透明、信息不公开
农村农地的流转关乎村民切身利益，农民在充分掌握了流转政策和信息后可自愿选择是否对自己承包经营的农地进行流转。但现实情况是由于农地的分散化、居住的分散化，农民之间的联系很少，关于农地流转的信息不能及时的互通有无，往往出现农户有转让农地意向却找不到合适的受让方，而需要农地的人又找不到出让者的现象；即使实现了农地流转，也往往局限于村内或亲朋之间，使农地效益得不到最大限度发挥，在一定程度上影响了农地流转的程度、规模和效益，限制了农地流转的区域范围。农民亟需被组织起来，而充当组织人角色的最佳人选只能是村委会，可村委会更多是忙于“行政”事务，同时因村委会成员往往有双重身份，既是“管理者”也是农地承包者，在涉及关键、重要信息时难免会因近水楼台而先保障自身利益，村民的知情权等正当权益被侵害。
3.部分村干部不当干预造成承包农地流转不能正常进行
个别地区没有认识到农地流转的主体是农民，在工作中还存在“错位、越位”的现象，在不该干预的地方不当插手。在农地流转问题上，采取“一刀切”的简单化操作方式，没有经过农户的同意，直接充当农地流转主体将农地流转第三方经营，出现强制性流转现象，严重损害了农民的利益；部分村干部根据个人好恶、亲疏擅自进行发包；个别乡村组织甚至越俎代庖，随意改变农地承包关系，搞强制性的农地流转。土地承包中的权利外衣上难以洗褪的行政干预烙印，中国当代农村的承包合同更像是地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段。
4.农地流转中缺乏对农民利益的保护机制
（1）农地流转行为不规范。在农地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估，更没有让承租方交纳经营风险保证金；流转时未签订正式协议、未登记备案，在一些地方即便双方签订了书面协议，但也存在手续不规范、条款不完备等问题；农地流转后，流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后，又没有有效的补偿办法，风险由农民承担。
（2）没有明确的流转纠纷解决机制。在农民自身法律维权意识淡薄的情况下，容易默默地忍受可能遭受的利益侵害，进而埋下矛盾甚至仇恨的种子，不利于农村社会稳定。
（3）社会保障机制不完善。在现阶段现有的最低生活保障、农村合作医疗、农村社会养老保险等制度之外，还要建立能进一步满足因流转失地农民的就近就业、子女就学等的社会保障机制，只有这样才能即促进农地流转，又能确保农民的农地利益不受损。
5.农民自身的经济和政治意识淡漠
村民自治过程中，之所以村民的合法权益受到侵害，民主权利缺乏有效保障，主要还是因为农民自身政治和经济意识薄弱，思想过于保守。在很多地方，农民仍然认为村委会是高高在上的“官”，是不能对抗的“管理者”，自己是弱势的“民”，是人微言轻的“被管理者”，没有认识到村民委员会来自于自己的民主选举，村民委员会是群众性的自治组织，面对村委会对自身利益的忽视、侵害选择了忍受或妥协；经济意识的淡漠体现在对农地承包经营权的财产属性没有清醒的认识，认为现在不缺吃的情况下，不种地也好，于是随意放弃承包地或任意无偿转让承包权。
三、完善村委会在农地流转中维护农民权益的建议
1.要反映农民心声，完善相关立法
要在农村建立自治法人制度，将行政村或村民小组确立为自治法人。该自治法人是社团法人的一种，它以全体村民为社员，自治法人作为农村农地的所有权主体，属于村一级的农地，归村法人所有，村委会作为执行机构对农民个体的土地权益实现负责，只有这样才能确保农民集体在法律地位上与“国家财产属于全民所有”即国家法人所有相对应。同时还要确认农村集体成员权以保证农地利益真正落实到农民个体。集体成员权是以集体的成员资格为发生基础，并与这种资格相始终，换句话说，农民集体成员资格的界定问题就是农民集体成员权的界定问题。即按照户籍的农业属性原则、户籍所在地原则和排他性原则作为界定农民集体成员资格的标准，进而充分行使其作为集体成员的农地承包权、社会保障权、宅基地使用权、分区收益权等权利。
通过对农地产权制度的完善有助于实现农村社会的市场化，进而实现农民和土地权利的双重解放，农民从而成为真正的市场主体，农民的土地承包经营权从而也成为真正的财产权。
2.配合农地确权登记工作，明确农地流转主体
农村土地确权登记是对农村农地所有权主体、承包经营权主体的有形确认和证明，能为村委会组织农地流转提供基本的制度基础，集体土地确权登记的过程，也是对集体土地进一步核实权属、面积和用途以及建立档案的过程，有很多的复杂、琐碎的工作要完成，也有很多疑难的问题要破解，作为熟悉本集体情况的机构和村民利益的代表，参与到确权登记工作是其当仁不让的职责所在，所以在登记确权工作进度缓慢的过程中，不但要配合工作的进行，更要创造条件让确权登记颁证工作尽快彻底进行。
3.要认清自身在农地流转中的身份和职责
按照法律规定，农村集体所有的农地由村集体经济组织或村委会发包，在现实生活中发包工作基本全部由村委会承担。作为发包方，负有维护承包方的农地承包权益、尊重农民的承包经营自主权、为承包方提供技术、信息服务的职能；同时作为村民自治组织和村民利益的代表，要督促农民自觉规范农地流转行为、完善相应流转手续；要在“依法、自愿”的基础上有意识地组织、推动农地流转，实现农地效益；村委会要推动农地流转程序和平台的建设：有了明确的流转程序和平台，使得农地流转的双方有一个公开、公平透明的接触，既可以结束农民自发、分散、盲目流转的无序状态，又可以有效防止政府行政权力之不当干预。
4.要杜绝一切非法干预，强化村民自治
村民自治就是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，村民自治制度的基本内容和核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。土地流转就要坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿，农民在自治的基础上自主决定是否流转以及流转的对象和方式。一旦村民实现自治，就会在很大程度上限制行政强制，农地才会在更大程度上按村民意愿流转，村民才能享受实实在在的利益。还要通过法制宣传来加强农民的主体意识、权利意识和维权能力，这样才有助于其少走弯路，农民利益被最大程度保护。
5.要做好配套工作，解除农民的后顾之忧
要进行农地产权法律知识的普及，让农民认清自身的农地财产权利，并对自身的农地权益有稳定的安全感；要落实农村社会保障制度，健全的农村社会保障制度是促进农村土地承包经营权流转的前提条件，是解除农民农地被流转之后自身生存后顾之忧的关键因素；要推动建立农村劳动力转移的长效机制，村委会要主动出击，探索、寻找农村剩余劳动力实现自身价值、创造更大经济收益的更大空间，让农民真正地富起来，让农村更加地火起来。
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参考文献
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作者简介
韩瑞萍，1981—，女，河南新密人，讲师，硕士，主要研究方向为民商、经济法学。