辛晏 刘会娜 王慧 大连大学经济管理学院
摘要：内部控制是行政事业单位管理的重要环节，是促进行政事业单位高效、有序运行的重要保障。通过对行政事业单位经济活动进行梳理，找出内部控制的关键风险点，并针对问题提出强化措施，以期为加强行政事业单位内部控制建设提供参考。
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关键词 ：行政事业单位 内部控制 风险
随着企业内部控制的不断深化，行政事业单位内部控制日益受到重视。与企业相比，我国的行政事业单位内部控制建设相对滞后，实施过程亦存在诸多问题。2012年11月，财政部下发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并要求自2014年1月1日起实施，旨在加强对行政事业单位经济活动的风险防范与管控，同时也标志了行政事业单位内部控制建设进入实施阶段。
一、概述
行政事业单位内部控制主要指行政事业单位为了保护资产安全，提高会计信息质量，确保有关法律法规及单位经济管理规章制度有效执行，实现单位经济管理整体目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。行政事业单位内部控制风险主要指行政事业单位内部可能产生的不合法规及低效率的行为，可分为单位层面的风险和业务层面的风险两大类（如图所示）。
二、行政事业单位加强内部风险控制的重要性
近年来，随着中央八项规定的深入贯彻落实，根据党中央要求，经国务院批准，财政部、审计署从2014年8月份起，在全国深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作，全面加强行政事业单位内部风险控制。因此，加强行政事业单位内部风险控制不仅是提高公共部门服务效率和效果的必然要求，也是新时期、新工作的必然要求。
1.提高资金使用效率，优化资源配置
行政事业单位收入主要来源于财政拨款，向社会提供公共产品和服务是其主要的经济活动。与企业不同，行政事业资金使用效率的高低不受市场竞争机制影响，而主要通过社会资源配置的优化程度体现，但近年来行政事业单位系列“小金库”案件，已经严重影响资金使用效率。因此，加强行政事业单位内部风险控制，对于提高资金使用效率，优化资源配置具有重要意义。
2.保证财务信息真实完整，打造“阳光财政”
2014年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告中强调：要抓好财税体制改革，“打造阳光财政”。财政信息公开、透明正逐渐成为行政事业单位的行为准则和目标。通过加强行政事业单位内部风险控制，将内部风险控制贯穿于预算资金的各个环节，真实反映行政事业单位资产、负债情况，对降低财务风险，加强行政透明度，建设“阳光政府”具有重要意义。
3.提高公共服务效率，维持政府公信力
作为公共服务和公益性部门，行政事业单位在国家经济建设中具有特殊地位，担有特殊使命，其业务活动不是以微观经济效益而主要以宏观社会效益为目的，其业务活动的绩效,主要通过公共服务效率来体现。而行政事业单位公共服务效率的高低直接影响政府社会公信力。因此，作为行政事业单位业务活动绩效的重要保障，加强内部风险控制对于提高公共服务效率、维持政府公信力具有重要意义。
三、行政事业单位内部控制风险点研究
行政事业单位经济业务活动以预算资金为主线，分别经过预算编报与审批、预算执行与监督、预算绩效与评价等环节。
1.预算编报与审批风险
行政事业单位部门预算指单位根据事业发展规划和任务编制年度财务收支计划。每年各预算单位根据下一年度实际需求编制基本经费预算和项目资金预算，并进行可行性分析后报财政部门审批。财政部门对项目合理性进行审核、评估，按照实际需要及财力可能进行汇总提交人代会审议，人代会审议通过后进行下达。关键风险点主要包括：
（1）预算单位虚报预算。各预算单位编制部门预算时，未根据下一年度发展规划坚持实事求是和精打细算原则进行编制，而是任意虚列项目、虚报金额骗取预算资金。
（2）预算编制不够细化，量化程度不高。现行的预算编制基本还是基本按照基数+增长的办法，特别是项目预算没有制定量化标准也没有细化到具体经济分类科目，项目预算不准确造成预算资金浪费。
（3）可行性研究论证不科学、不充分。预算单位根据上级部门的预算要求启动和编制预算，从预算布置到上报时间间隔太短，特别是项目预算可能来不及进行系统设计和统筹安排以及组织专家进行充分、科学的论证，导致资产重复购置，从而闲置、浪费。
（4）预算审批过程中的权利寻租。预算审批机关审批权力过于集中，缺乏制约和监管机制，给权力对寻租留下了空间和可能，造成国家预算资金中饱私囊。
2.预算执行与监督风险
预算单位根据批复内容执行预算，分收入和支出两个方面。实际业务中对取得的每一笔收入开具相关票据，进行收入和票据管理，涉及合同收入的要进行合同管理。对发生的支出进行支出核算与控制，并对支出形成的资产进行资产管理。关键风险点主要包括：
（1）票据管理存在漏洞。收入记账、现金与票据管理岗位设置没有坚持相互制衡原则，也没有实行不相容岗位有效分离，对取得的收入不开票据，导致小金库的形成；票据存根未及时归档、实行专人专库保管，丢失毁损，导致账目无法清查。
（2）各种形式“小金库”的形成。主要表现在：未经批准出租出借或处置资产，乱收费、乱罚款取得各种收入，并隐瞒、截留收入不及时或不上缴国库；针对同一支出项目重复列支，以会议费、培训费等名义虚报支出，扩大支出金额虚列支出套取财政资金。
（3）资金使用效率不高。预算单位根据预算批复执行预算，但在预算执行过程中预算控制缺乏刚性，预算调整随意。此外，项目投入资金成本与实际效益没有根据成本效益原则进行比较分析，资金使用效率不高。
（4）招标采购过程的寻租现象。政府采购招标过程，供应商入围不择手段，单位人员与供应商勾结泄露标底、设计参数等徇私舞弊，使得预算资金造成损失。
（5）合同、发票管理不严。对虚假合同及合同订立主体、发票真实性与完整性、发生经济业务真实性缺乏专业、充分论证与财务分析审核过程，发票报账后不及时核销，造成重复报账、资金损失；对合同未编制专门的合同登记号进行专人保管，导致合同丢失、信息泄漏等。
3.预算绩效与评价风险
预算绩效管理是指政府或相关部门以绩效目标为导向，按财政效率的原则，将绩效跟踪贯穿于绩效管理活动的整个过程，并以绩效评价为手段对部门内部或者单位的财政支出做出客观、公正、公平的评价和决策。关键风险点主要包括：
（1）绩效评估流于形式。预算单位未根据单位实际情况绩效跟踪、定期预算绩效评估，绩效评价流于形式，预算执行结果未能有效评估。
（2）绩效评估指标不科学、不完善。预算单位进行预算绩效评估将预算资金执行率、项目合规性作为衡量预算执行情况的主要指标，而对于预算资金运用的成本与效益缺乏动态、全面的分析与比较，使绩效评估信息缺乏可信性、科学性。
四、加强风险控制对策
1.强化制度建设与制约机制建设
（1）强化制度建设。各预算单位结合本单位实际情况，在国家各项法规制度的基础上制定适合本单位执行、可操作的实施细则或补充规定，强化预算执行的制度硬约束机制建设，全方位扎紧制度笼子。
（2）建立科学的岗位职责与制约机制。建立严格的岗位责任制，明确、细化各岗位经济责任。横向岗位设置要坚持相互制衡，不相容岗位相分离，纵向岗位设置要建立从上级到下级的分级岗位责任制，建立权力制约机制，完善资金审批流程，对于关键岗位实行定期轮岗制度。
2.加强关键风险点控制
（1）预算精细化。预算编制坚持预算精细化原则，细化预算项目、量化预算收支；预算执行坚持专款专用，维护预算的严肃性。
（2）管理流程信息化。充分发挥现代科技优势，将经济业务活动与内部风险控制利用信息化科技手段相互嵌入，构建信息化管理系统，减少人为因素影响，降低风险。
（3）监管手段科学化。对涉及关键风险点的支出业务进行重点风险防范与监控，实行痕迹管理，使用公务卡、支票、电汇等结算方式，减少现金支付；对材料物资进、领、发、存等环节进行有效监控并采用权责发生制进行核算；对签批手续实行电子化、网络化手段。
3.完善监督机制
（1）完善内部监督。在单位内部推进预决算各项目的公开、透明；坚持内部审计部门独立性，定期对预算执行情况审查，及时公告审计结果。
（2）加强外部监管。发挥国家及社会审计机构的监督作用，加强对行政事业单位的审计；实行预决算公开，发挥社会舆论监督作用，鼓励并保护举报行为，打造阳光财政。
4.加强人才队伍建设
（1）健全人才选拔机制。对重点岗位人才的任用建立严格的选拔、培养程序，坚持德才兼备，任人唯贤原则，从而确保重点岗位由综合素质高、工作能力强的高配置人才担任。
（2）加强人才继续教育培训。加强人才队伍建设，在单位内建立健全继续教育的长效机制，坚持对内控人员的定期培训，全面提高人才队伍的职业道德修养和工作业务水平。
综上所述，加强行政事业单位内部控制建设，对建设效率性、透明性政府具有重要意义，对促进我国经济快速发展、维护社会稳定具有深远影响。本文通过对行政事业单位经济活动进行梳理，分析内部控制关键风险点，对完善我国行政事业单位内部控制建设具有重要借鉴作用。
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参考文献
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