苗 昕
（白城市行政学院，吉林 白城 １３７０００）
摘 要：经济欠发达地区创新基层民政工作必须走改革发展之路，因地制宜，量力而行，紧密结合新形势下当地社会发展的现实需要和基层的实际情况以及民政工作的职能和特点，创新基层民政工作方式和工作机制。
关 键 词：经济欠发达地区；基层民政工作；创新
中图分类号：Ｄ６３２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０６－００５９－０５
收稿日期：２０１５－０３－２０
作者简介：苗昕（１９６５—），女，吉林大安人，白城市行政学院副教授，研究方向为社会管理。
“以民为本，为民解困，为民服务”一直是我国民政工作秉持的核心理念，也是对广大民政工作者提出的做好基层民政工作的根本要求。笔者认为，在新形势下，经济欠发达地区基层民政部门应紧密结合当地实际，以发展的眼光看待民生问题，以改革的决心对待民生问题，以全心全意为人民服务的精神处理民生问题。在坚持保基本、兜底线、促公平这一原则的基础上，通过探索创新经济欠发达地区基层民政工作的路径来促进当地民政工作的健康、全面和科学发展。
一、经济欠发达地区基层民政工作存在的问题及其原因分析
⒈基层民政工作者的思想解放程度不够。在经济欠发达地区，由于经济发展相对滞后，人们的思想观念还较为保守，思想解放的程度远远不能适应现代社会快速发展的需要，因此，基层民政工作仍处于自我循环、自我发展的相对封闭的“小系统”之中，甚至形成了一种“小气候”。具体表现为：缺乏与现实社会的基本沟通，缺少与现实社会富有成效的对接和深入融合的能力；缺乏对形成“小气候”机理的深刻剖析，缺少提供基本公共服务的意识。基本公共服务是指在一定发展阶段满足公众基本需求的公共服务，除去基本公共服务外，都属于一般公共服务。政府作为公共服务的重要参与者，必须促成公共问题的解决。［１］而现实社会需要解放思想、改革进取，切实开放基层民政的自我“小系统”，改善自我“小气候＂，提供更为优质、更为全面的公共产品和公共服务，真正实现与飞速发展着的社会的迅速对接和深度融合。然而，在这种“小系统”和“小气候”下，这种公共服务却少之又少。
⒉基层民政工作旧有格局尚未打破。目前，我国的改革正处于深入发展阶段，很多领域已步入深水区。随着改革的不断深入，经济欠发达地区的县市、乡镇以“减人、减事、减支”为主要内容的配套改革步伐也在加快，因此，基层民政服务功能、服务水平需要不断完善和提高与当下机构改革要求人员逐渐减少的矛盾也比较突出。面对困难、面对改革的难题，如何打破常规、创新发展，关系到经济欠发达地区基层民政事业能否得到健康发展，关系到“以民为本，为民解困，为民服务”的民政工作核心理念能否得以树立，但现实是，基层民政工作旧有的格局依然存在，服务水平并没有得到相应程度的提高。
⒊基层民政部门工作方式难以改变。过去，在经济欠发达地区，基层民政部门长期担负着“上为政府分忧，下为百姓解愁”的重要职责，其计划经济的属性十分明显。但在市场经济条件下，旧有的工作方式已不能适应社会发展和时代进步的现实需要。如民政工作者要践行执政为民的理念；要在缩小城乡差距、贫富差距方面做出努力；要面对人口老龄化步伐加快，自然灾害频繁发生以及人们对生、老、病、死服务要求的日益提高等问题。这些都是经济欠发达地区民政工作必须解决的新问题。
⒋基层民政承接社会服务功能的市场主体还不成熟。在经济欠发达地区，基层民政部门的工作人员更多地还习惯于计划经济体制下的基层民政工作的既有套路，对于在市场经济条件下开展基层民政工作总觉得别扭、被动、吃力，在工作思路和工作方法上还缺乏创新意识；在如何培育承接社会服务功能这一市场主体的问题上还需要转变认识，还需要一个适应过程。
⒌基层民政工作面临传统思维与市场经济思维的矛盾。市场经济是竞争经济，也是逐利经济。在市场经济条件下，资本会不遗余力地向所有利润空间渗透，这是必然规律。在经济欠发达地区，由于市场经济发育不够成熟，传统的思维模式依然存在。因此，打破经济欠发达地区基层民政工作的传统思维方式，促使其由管理型向服务保障型转变，进而形成市场经济条件下的现代思维方式十分必要和迫切。
⒍创新基层民政工作缺乏资金保障。在新时期，创新基层民政工作可谓困难重重，既有思想观念上的，也有体制机制方面的，更有因经费和资金的缺乏而导致的困难，特别是经济欠发达地区基层民政工作的资金保障还存在瓶颈。目前，如果资金投入的决心不大，真心不足，经济欠发达地区的基层民政工作创新就会缺少动力源，就失去了运行保障，自然也就无法做好基层民政工作。
二、创新经济欠发达地区基层民政工作的思路
⒈加强工作平台建设。在经济欠发达地区，以改革创新为着力点，以当地发展实际为立足点，建设与县、乡民政事业发展相适应的基层工作平台是当务之急。在县、乡（街道）之下的村（居）委会是推进基层民主管理的重要平台，也是社会治理的最小单元，更是基层民政工作落到实处的基础。在经济欠发达地区，要想搭建好基层民政工作平台，就必须大力推进基层民主建设，就必须把村（居）委会建设好，就必须精心培育和大力发展民间组织。
加强村（居）委会基层组织建设，是搭建基层民政工作平台，发挥社会管理小单元大作用的重要举措。在经济欠发达地区，只有在建设这个平台方面着力，才能使各类社会救助体系有可靠的落脚点。只有通过制定村（居）委会等基层组织建设的中长期规划，才能明确社会救助体系建设与发展的中长远目标；只有探索建立与村（居）委会这一基层组织相匹配的新型多元化社会救助体系，才能确保城市低保、城市三无对象、流浪乞讨人员、农村重灾户、五保户、特困户、特困优抚对象以及政府认为必须救助的其他特殊困难群体为主的救助对象的救助有所依托，有所保障。在城镇，应以最低生活保障制度为基础，配套开展医疗、就学、住房、水电、司法援助等救助，对孤寡老人、孤残儿童、流浪乞讨人员以及生活困难的家庭通过居委会和社区实施救助；在农村，应以子女赡养为基础，在稳定土地政策的前提下，通过村委会实行政府救济和社会互助相结合的方式，对特困农户实施定期定量救助，对五保户实施集中供养，对一般困难户实施社会帮扶，对灾民实施灾后生活救助，进而通过加强村（居）委会基层组织建设形成城乡弱势群体保障网。
精心培育和大力发展民间组织，培育市场经济条件下新的基层民政工作主体。在经济欠发达地区，由于公共财力有限，投入严重不足，因此，地方政府应制定优惠政策，有序地吸引民营资本和社会力量参与到基层民政工作中来，强力推进职业学校、福利院、幼儿园和医院等由民间组织承办。在此期间，各级政府应明确角色定位，做到不缺位、不错位、不越位，当管则管，该放则放，做好自己该做的事：一方面，政府要把民间组织的发展纳入当地经济与社会发展规划之中；另一方面，还要加大对民间组织的政策倾斜和资金扶持力度，鼓励和支持其健康发展。
⒉加强管理机制建设。基层民政工作是一项政治性、社会性、公益性和群众性四者相互统一且指向性很强的工作，同时它又是在党委和政府的主导下，通过相关部门协作、社会广泛参与进而服务于社会大众的工作。在经济欠发达地区，由于资源相对匮乏和分散， 要想逐步建立与县、乡民政工作相适应的管理机制，整合现有的社会资源仍是重中之重。
基于此，可以考虑对当地相对分散或者还没有被充分利用的社会资源进行必要的整合：将各类民政专项资金（如低保金、五保金、优待金、农村特困户定期定量救助金等）由民政机构单一发放的方式整合到广大农村网点遍布的农商银行、邮政银行之中，实行社会化发放，以减少发放和管理成本，减少权力寻租空间和腐败现象的发生。在具体操作上，可以考虑由县（市）人民政府进行统一组织并审批，之后由基层民政部门提供资金发放明细表，然后将其交由财政部门与农商或邮政银行，把专项资金直接送到救助对象手中；同时还可以根据所辖乡镇的不同情况，约定不同的发放时间就近、就便领取。
在经济欠发达地区，应因地制宜，鼓励、支持和引导社会力量参与到基层民政工作中来，吸引尽可能多的社会团体、个人和企（事）业单位与政府“结缘”，让其介入到养老、殡葬机构等基层民政工作当中。因为由政府“大包大揽、包打天下”的方式已不能适应现代社会发展特别是市场经济发展的需要。比如养老机构建设就可以考虑多条腿走路的方针，即在强化国家投入的同时鼓励民营资本进入，这样，既加强了政府宏观调控，又引入了市场化、社会化管理。在具体操作层面，可以从现有养老机构的投资主体和经营方式两方面实行改革，逐步形成公建公营、公建民营、民建民营等多种模式。对于公建民营的福利院，应在产权明晰、政府补贴资金到位的基础上，通过制定科学的监管机制，向社会公开招标经营，鼓励有爱心、有能力、有资本的人士参与经营。
⒊加强工作机制建设。 在经济欠发达地区，如何将县级民政工作重心下移并把乡镇民政工作部分职能上调，使二者紧密结合，进而与县、乡民政工作相适应是至为关键的一步。对此，县级民政部门应进一步解放思想，更新观念，直接将工作的触角延伸到基层，延伸到最广大人民群众之中。具体做法应包括以下几方面：在事权分开、厘清责任、上下通力、相互配合的基础上，一是县（市）民政部门应把灾情核查，婚姻、殡葬、民间组织管理等工作统管起来，乡镇一级民政部门做好配合工作；二是县（市）民政部门应主要统筹五保供养、优抚等资金，乡镇一级民政部门把注意力放在资金的合理和“阳光”使用上；三是在村（居）委会建设方面，县（市）民政部门要给予具体且充分的指导，在此基础上充分发挥村（居）委会“自我教育、自我服务、自我管理”的作用。总之，在经济欠发达地区，基层民政工作应形成以县（市）为主，乡镇、村（居）委会做好配合的格局。
⒋加强保障机制建设。在经济欠发达地区，开展基层民政工作必须使治标与治本同步，达到标本兼治的目的，这样，才能使相应的保障投入及时到位，进而建立起与经济欠发达地区县、乡民政工作相适应的保障机制。如果基层民政工作尤其是经济欠发达地区的基层民政工作离开了足够的资金支持，很多工作目标都难以实现，很多工作任务都难以完成。因此，必须建立起与基层民政工作相适应的资金保障机制。一是加强顶层设计，建立起一套自上而下能确保各项民政专用资金使用到位的监管办法和经济欠发达地区民政专用资金使用监管细则，进而确保救命钱、保命钱用到实处。二是建立起与地方财政配套的监督机制，确保投入基层民政事业的经费在各级预算中达到中央要求的比例，特别要加大县、乡人大的监督力度。同时，要进一步解放思想、更新观念，建立起全面开放的社会筹资机制，鼓励民间资本进入，以畅通经济欠发达地区基层民政工作的资金投入渠道。
在经济欠发达地区，迫切需要建立起较为完备的确保基层民政工作“养事”经费保障制度，以保证必需的“养事”经费能及时拨付到位，最大限度地发挥作用。在具体操作上，既可以以县为单位，由县民政部门在每年年初编制全年民政工作所需经费预算，然后报县（市）政府审批，待县政府审批同意后，再由县（市）财政部门列入当地当年预算之中，以确保安排足够的“养事”经费以及经费的合理性和合法性；也可以考虑争取上级民政部门下拨各类专项资金，以弥补地方财力的不足和不均衡，但这部分经费应由当地财政部门统一监管，同级民政部门安排具体使用，接受人大和社会的监督。
⒌加强绩效管理机制建设。推进基层民政工作的顺利开展，加快建立与经济欠发达地区县、乡民政工作相适应的绩效管理机制是十分必要的。为此，必须突破旧有模式，将拿钱“养人”改变为花钱“养事”，把“养事”放在突出的位置，进而建立起与之相适应的绩效考核机制，以保证基层民政工作的开展。一是通过加强制度建设、鼓励基层创新、科研机构参与的方式建立一套完备、科学的基层民政工作目标体系。这一体系既要明晰基层民政工作的主要内容，又要科学、准确地制定工作标准，严格核算完成每项工作需要的费用等。二是建立一套完整的“养事”管理体系。基层民政管理部门应在上级部门的指导下，结合当地发展实际，根据工作需要，将大部分基层民政工作进行量化，按照一定程序外包，交由有资质、有能力、有热情的第三方承办，并签订符合法律规定的协议，这是在达成共识、目标一致的情况下通过持续的互动形式来实现公共利益的力量整合［2］。三是建立一套完善的考核体系。经济欠发达地区的政策制定者可依据基层民政工作的相关标准，以群众满意度为重要参考指标，认真严肃、实事求是地评定出基层民政工作承办人的每一项工作业绩，以此作为民政部门奖惩的重要依据。四是建立起行之有效的资金保障和拔付体系。在经济欠发达地区，县（市）财政部门和民政部门应根据工作目标完成情况及各项工作进展情况，及时提供和下拨基层民政工作所需的专项资金及工作经费，给基层民政工作以必要的资金保障和财力支持。
⒍加强服务机制建设。将发展“数字民政”提上工作日程，为经济欠发达地区开展基层民政工作提供便捷的服务机制。随着科学技术的日益进步，现代信息技术向传统的基层民政工作管理方式和手段提出了新的挑战。过去，基层民政部门每年都要耗时费力，依靠众多人力、物力和财力来掌握基层民政资源，不仅效率低，而且落后的信息交流设施往往不利于各种资源的沟通与整合，难以为基层群众提供快捷、优质的服务。因此，改善信息交流设施，加快发展“数字民政”是经济欠发达地区基层民政部门提高行政工作效率的重要手段。在经济欠发达地区，推进县、乡两级基层民政办公自动化建设应该在以下几方面着力：第一，加快开发软件业务，提供必要的资金支持。除了将相关经费纳入地方财政预算外，还要积极尝试通过项目合作、低息贷款乃至引入民间资本等形式，加大对“数字民政”建设资金的投入力度。第二，进一步完善相关机制，建设民政信息技术人才队伍。在经济欠发达地区，应该充分考虑到相关人才匮乏的实际，采取各种强有力的措施，提供必要的政策支持，同时，应培养一批既懂基层民政业务又掌握信息技术的人才并将其充实到县乡民政机构中去。第三，大力开展在职民政工作人员培训工作，提高其专业知识和技能。通过培训，使其能够熟练地掌握计算机技术和网络知识，逐步改善基层民政工作者的知识结构，提高专业素质。第四，以网络为载体，建立起经济欠发达地区民政业务信息资源数据库。通过此举，搭建基层民政便民工作平台，为群众提供咨询服务。通过实施“数字民政”工程，不断提高经济欠发达地区基层民政工作的整体水平。
总之，做好经济欠发达地区基层民政工作，就应该像总书记在河北考察时所说的那样，民政工作是“菩萨”事业，做“菩萨”事业就得怀着菩萨心肠，怀着大爱之心、爱民之心去做。因此，基层民政部门要进一步织牢、织密困难群众最低生活保障网，坚持“建机制、补短板、织牢网”的原则，大力提高城乡居民最底生活保障水平；不断完善新型社会救助体系，切实推动经济欠发达地区基层民政事业的科学发展。
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参考文献
［１］（美）罗伯特·Ｂ·丹哈特，珍妮特·Ｖ·丹哈特．服务而非掌舵［Ｊ］．刘俊生译．中国行政管理，２００２，（１０）．
［２］ 刘祖云．政府与非政府组织关系：博弈、冲突及其治理［Ｊ］．江海学刊，２００８，（０１）．
（责任编辑：高 静）