张玲玲 北京联合大学人力资源管理研究所
项目来源：北京联合大学新起点项目“北京建筑业农民工社会保障参与及影响因素研究”（sk10201401）。
摘要：随着我国工业化、城市化的发展，农民工社会保障问题变得日益严重。农民工社会保障存在着参保率低、社会保障缺乏法律保障、转续难、维权难等问题。要想改变现状，就要采取健全社会保障法治、将农民工的社会保障纳入强制性管理、为农民工提供稳定的就业岗位和有保障的待遇等措施。
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关键词 ：城市化 农民工 社会保障
目前，在城乡统筹发展的背景下，农民工队伍日益庞大，他们的社会保障问题引起了社会广泛关注。许多农民工缺少社会保障，由此产生不公平的社会现象。农民工作为弱势群体，游离于社会保障制度之外，加剧了社会阶层的贫富差距。虽然我国政府出台了一些解决进城农民工社会保障制度的政策，但是，农民工社会保障制度的构建与完善还需要一个过程，政府应发挥积极的促进和协调作用，逐步扩大社会保障制度的覆盖面，提高社会保障实施效果。
一、我国农民工的社会保障状况
伴随着工业化和城镇化的发展，农民工从农村转移到了城市，为城市的发展运送了劳动力，成为城市经济发展重要的组成部分。农民工数量每年以几百万的增速递增，他们分布在各个行业中，这些行业又与我们的生活息息相关。这些农民工在城市生活状况同时会影响到所在城市居民的日常生活质量。在农民工社会保障参保率方面，仅有五分之一的农民工参加了工伤保险，而医疗保险、养老保险、失业保险都低于20%。由于户籍制度和城乡社会保障的差异性，又使退保率不断增加，农民工的社会保障状况堪忧。在农民工享受不到社会保障的情况下，一旦农民工失去稳定的经济收入，在生活成本比较高的城市中，农民工的生活就极易陷入困境，给社会的稳定造成了威胁。
二、农民工社会保障存在问题
1.农民工社会保障存在问题
（1）农民工的社会保障参保率低。与其他社会群体相体相比，农民工的社会保障参保率比较低，要通过政府的引导来逐渐改善参保率低的现状。许多农民工去城市谋生，他们渐渐脱离了农业生产，在社会身份上位于真正的农民与城市市民之间，这种身份的差异，造成了农民工无法完全享受到社会保障福利。
（2）农民工的社会保障缺乏法律保障。农民工在城市的身份现在还难以得到清晰确认，城镇职工的社会保障制度无法给予农民工法律保障，农民工的权益得不到保障。农民工的社会保障制度覆盖面比较低，社会统筹层次比较低。要建立针对进城农民工的社会保障制度就必须通过法律法规明确农民工的法律地位，提高社会保制度的法律效力。
（3）农民工的社会保障转续难、维权难。当前，面向农民工的社会保障制度统筹层次处于县市级，不能构建统一的系统。由于农民工具流动性较强，每年更换工作的可能性比较大，农民工在参加了社会保险后，不同城市之间社会保障转移手续复杂，造成了企业与农民工参保执行力较弱。并且农民工在社会保障权益维权方面艰难，一些农民工自身缺乏维权意识，同时农民工进行有效维权的方式和途径也十分有限，阻碍了农民工获取社会保障权益。
2.农民工社会保障存在问题原因分析
（1）社会保障法治不健全。社会保障立法层次不高，执法不严格，现行的关于农民工社会保障的立法都是行政政策，主要是国务院和各部委发布的通知、决定、指导性条例等，立法效力层次比较低，缺乏一部统一的由全国人民代表大会的立法。地方政府制定农民工社会保障法律的具体实施，各地的法律规章制度不统一，执行混乱，彼此间不能协调。另外，在社保基金的征收方面，缺乏强制有力的措施，假如企业拒不参保或欠缴，缺乏司法方面的救济，致使企业参保率低、拖欠现象严重。
（2）政策体制上的原因。由于体制原因形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根本原因。我国虽然正处于转型加速期，但是仍带有明显的二元特征，我国现行的社会保障制度设计仍然是以户籍制度为基础的。户籍制度使农民工因为体制性的身份而被排除在社会保障制度之外。
（3）认识上的缺失。政策制定上对农民工社会保障问题重视不够。尽管已经出现了“农民工”人大代表，但从根本上来说农民工缺乏足够的发言权。许多地方政府在制定相关政策时候仍然将农民工看成是政府的财政负担和影响城市发展的负面因素。企业缺乏社会责任感，把利润最大化作为其追求的最终目标，为农民工交纳社会保险费会加重企业负担，因而不愿为农民工参保。用人单位的不积极的社会责任感使得农民工社会保障制度执行成为空话。
（4）农民工自身的原因。农民工只关注短期的利益，致使参保意识不强。由于文化水平较低，农民工对社会保障的认识不够。大多农民工来自经济不发达的农村，他们进入城市的直接目的就是增加经济收入。在他们看来，社会保险会减少工资收入，社会保险费是强加在身上的一种负担。农民工的法律意识不够，当权益受到侵害时，由于法律执行困难、救济成本等原因，他们不敢主张自己的权益。
三、解决农民工社会保障问题的基本原则
根据我国的实际情况，解决农民工社会保障问题，应遵循如下原则：
1.适度保障原则
我国城镇社会保障体系经过了20多年的改革发展，目前还很不完善，能够真正建立完善的城乡一体的社会保障体系，还有相当长的路要走。农民工社会保障应当从实际出发，实行较低的缴费率，相应的享受待遇的标准也要降低。
2.循序渐进原则
由于农民工缴费能力较弱，根据农民工所受风险的危害程度，优先建立农民工最需要的社会保障项目。首先应解决农民工工伤保障问题。其次，加快建立农民工的大病医疗或住院保障。第三，逐步解决农民工的养老保障问题。
3.分门别类原则
分类解决农民工社会保障问题是一种比较切合实际的政策选择。在实施社会保障政策之前，应先对农民工进行适当的分类，比如从事正规就业、建立劳动关系或事实关系5年以上的农民工可直接纳入城镇社会保障体系；频繁流动以及从事各种灵活就业的农民工可制定过渡性的参加社会保障的办法。
四、促进农民工社会保障制度实施的有效措施
1.加强立法工作与社会保障重要性的宣传同时并举
由于相关法律的不完善，制约了社会保障制度的发展。再加上农民工流动频繁，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续，所以急需一部有约束力的法律出台。新法的出台会对农民工的权益保障、流动便利等诸多方面产生积极的影响，但是新法的出台不可能解决所有群体所面临的一切社会问题，尤其对于农民工这样一个特殊的群体，必须在实践中，根据他们所面临的实际情况，不断加以完善与改进，来切实解决农民工所面临的各种实际社会问题。
由于农民工对社会保障的重要性认识不足，加强对社会保障知识的教育。让农民工明白参加各项社会保险是企业应尽的义务、农民工应享受的权利，懂得如何维护自己的保障权益、如何办理养老保险转移和衔接等。
2.将农民工的社会保障纳入强制性管理
从企业的选择性参保的情况看，工伤保险的参保率要高于其他险种。原因是用工单位考虑到对自身利益的保护，积极地对从事高危行业的农民工缴纳工伤保险，可以减少企业在出现工伤赔付中的成本，因此企业的参保积极性较高；另外在对建筑业、采矿业等用工单位的开工许可审批上，安全生产监督部门、建设部门等都把对用工人员的工伤、医疗、失业保险等保险办理情况作为审批的前置条件。因此，社会保险中一些受政府约束力较强制约的险种，在执行中就得到了较好的保障。从这方面看，将农民工社会保障纳入强制性管理，是促进农民工社会保障制度有效实施的好办法。
3.为农民工提供稳定的就业岗位和有保障的待遇
稳定的就业岗位和保障待遇，是社会保障制度稳步实施的重要条件。就业岗位不稳定，致使农民工就业流动性大。如果用人单位为就业者的劳动保险待遇给予足够的保障，是解决“留不住人”和“用工荒”难题的好办法。从另一个层面上看，劳动者之所以愿意在国企和管理正规的大型民企工作，也是出于自身保障上的选择。
企业家也应当从企业和社会发展的长远角度出发，将那些有技能、有专长、有吃苦耐劳精神的农民工吸纳进来，为企业和单位发展存储力量，稳定的社会保障待遇是明智的选择。一个能够将员工的保障作为己任的企业和单位，应该是劳动者心中最稳定的依靠。所以，经济收入是劳动者生存的源泉；劳动保险待遇的落实是就业队伍稳定的基石，是社会保障制度稳步实施的前提条件和可靠保证。
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