曹峰 清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心副主任余田 中国人民大学劳动人事学院硕士研究生
党的十八大报告指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”而作为社会保障核心的社会保险事业的健康发展，对于这一目标的实现更是意义重大。但是，随着我国社会保障事业不断改革发展，社会保险也随之扩大覆盖面加大保障力度，作为其执行部门的社保经办机构，工作压力倍增，面临诸多挑战。另一方面，从当前社保经办机构的运营情况来看，也确实存在着服务压力大、效率低下、管理信息系统不够完善等问题，严重影响着社会保险体系的发展和完善。
新的形势对社保经办机构的工作体制、工作流程、机构改革和能力建设都提出了更高的要求，因此，如何加强社保经办机构的能力建设，提高机构的管理水平和服务水平，是当前亟待解决的问题。本文从组织设计角度分析社保经办机构能力建设问题，进一步来讲，这是一个公共的、服务型组织的设计问题，它与私人组织或者政策制定型组织的设计有着根本的不同。本文将着重讨论五个方面的问题：战略主题、核心能力、组织模块、组织结构和组织变革。
一、战略主题
中心思想：建立中央统筹、聚焦客户、确保安全的社会保险经办体系。
战略主题也就是组织的核心目标，它引领组织变革的方向，也是评价组织变革绩效的标准。本研究针对社会保险公共服务的特点制定如下战略主题作为社保经办机构能力建设的目标。目标1：中央统筹。为劳动者提供社会保障是政府的责任和重要职能之一。我们国家已经初步建立起了一套社会保障体系，但是问题在于统筹的层次高低不同。目前这套体系造成的最大问题不仅仅是养老金跨省转移接续的问题，更重要的是它割裂了劳动力市场，为劳动力的自由流动增加了障碍，特别是对于农民工这个流动性特别强的群体影响格外大。市场经济的对于劳动力的要求“自由流动”，割裂的劳动力市场无法实现对经济资源的最优配置。因此实现中央统筹既使劳动者获得保障，又使其可以自由流动。
目标2：聚焦客户。“新公共服务”理论对政府的服务提出了两点要求，一是能够利用市场、技术和组织结构优化等手段，提高政府的运作效率；二是更加以市民为中心，力求为市民提供更加便捷的服务。依此，我们对社会保险经办机构提出如下标准：
第一，末端尽量接近客户，使客户更容易获得服务
（Accessibility）。社保经办机构的末端就是各个服务窗口，客户就是享受社会保险服务的人民群众，标准在于社保服务窗口要更加接近群众，如，在基层社区设立服务窗口等，提高享受服务的便捷度。
第二，服务集成，使客户能够在一个窗口获得更多的服务
（Integration)。当前已有一些地区做出此类变革，社保服务窗口实现“三险合一”甚至“五险合一”，让群众享受一站式服务。第三，运用技术手段，尽量使客户方便（Convenience)。改进社会保险的管理信息系统，真正实现五险的信息合一；另外不断促进区域内、区域之间以及不同部门信息系统之间的互动和联网，提高服务质量也方便广大群众。
第四，人员的专业培训，提供标准化的服务
（Professional）。提高服务人员素质，进而改进服务质量。目标3：确保安全。社会保险系统不同于其他的公共服务，它集成了大量的个人的信息。这些信息不仅存于纸质介质上，而且存留于计算机网络系统中。因此，与商业银行、金融、保险机构一样，社会保险经办机构应当格外注意信息安全的问题。这包括：
第一，计算机及网络硬件和软件的设计安全。
第二，核心计算机房的建设标准、选址、供电和安保。
第三，异地备份中心的建设。
第四，数据传输过程中的安全、保密和完整性。
第五，系统运营过程的维护安全。
第六，工作人员对信息安全的认识。
二、核心能力
中心思想：数据管理信息系统是社保经办机构的核心能力。我们经常看到有文章讨论企业的核心能力，事实上任何组织，包括公共组织，要生存和发展都要具备核心能力。那么问题就是：什么是核心能力？为什么需要核心能力？社会保障服务机构的核心能力是什么？
所谓“核心能力”是“Core Comp etenc e”的翻译，其中Competence指的是“胜任某项工作的条件”。组织的核心能力是指某个组织所特有的一些条件使它相比其他组织更能胜任某项工作，因而就更具有竞争力。
核心能力原本是针对企业来讲的，因为企业面临市场竞争，只有具备别的企业所不具备的条件和优势，才能在竞争中获胜。因此，我们说每个企业的核心能力是独特的、富有差异性的。
公共组织并不面临市场的竞争，它往往是依据某项法律由政府设立的，其经费也是从政府预算中获得的，那么公共组织是否需要核心能力呢？研究表明公共组织构建核心能力的动力可能来自于：其一，公众的压力。现代社会公众对政府提供公共服务的数量和质量提出越来越高的要求，使得政府部门必须具备履行某项职能的核心能力；其二，上级部门的压力。在我国，由于公众、立法机关尚不具备对行政部门的直接问责能力，因此，政府部门提高效率的直接动力来自于上级部门；其三，公共部门管理者之间竞争和创新的压力。由于公共部门管理者之间存在竞争，他们必须使本部门产生更高的绩效，并在工作上做出创新性的突破，这使得他们有动力建立组织的核心能力。
既然公共组织也需要核心能力，那么对于社保经办机构来说，其核心能力是什么呢？对于社会保险服务而言，其核心环节是处理受保人的权益记录。因此，信息流构成了该组织最重要的通量，而现代信息管理系统为信息流的处理提供了强有力的技术手段。所以，围绕组织内的信息流，打造一套全国统一的、联网的、安全的、完备的信息处理和管理系统就构成了社会保险经办机构最核心的能力。
为了加强核心能力，社保经办体系应着眼于建设全面、系统的信息系统架构。借鉴银行等金融机构的成功经验，建立信息安全远期规划，并明确阶段性目标，在充分把握信息技术发展趋势的基础上，立足现实资源和能力，逐步构建和完善一个包括管理体系、组织体系和技术体系相结合的全方位、多层次、可动态发展的安全运营体系。
三、组织模块
中心思想：高层是战略核心，基层是运营核心，技术支持是安全核心。
在我们考虑设计组织结构的时候，要进行两个步骤。首先是将组织拆分为完成不同工作的模块，然后再将这些模块整合起来以实现组织的最终目标。这些模块包括：战略高层、操作基层、中间管理层、技术支持结构和行政支持结构。
1.战略高层。这个层级对组织总体负责。对于社保经办机构来讲，其战略高层主要职责包括三个方面。第一是制定该机构整体的战略、政策和预算。第二是协调经办机构与环境之间的关系。第三是监督与管理职能，包括分配资源、设计组织结构和监督组织绩效等。总的来说，战略高层对组织的认识最全面也最抽象，主要职责就是统辖全局。
2.操作基层。它处于组织的最低端，也是服务的最前端，是直接接触服务对象的部分，即服务窗口。市民对该组织服务的感受不是来自于战略高层和其他模块，而是来自于操作基层。在第一部分“战略主题”中所讨论的“聚焦客户”的目标主要靠这个层级来体现和完成。具体来讲，其职能包括信息的输入和产品的输出。但这并不意味着所有的服务都要由政府来完成，这个层级的部分服务可以考虑外包，以减少组织的规模。
3.中间管理层。该层级的存在是为了能够衔接好高层的政策制定与基层的政策执行。中间管理管理层的多少决定了组织层级的多少。一个关键问题就是“组织究竟需要多少中间管理层”。中间管理层的层级和规模取决于对直接监督的依赖程度。从理论层面而言，如果战略高层有能力监督所有的基层操作者的话，那么我们完全可以不要中间管理层。但事实上，战略高层的能力和精力是有限的，因此它所能监督的操作者的数目也是有限的。对于社会保险经办机构这样的大型组织来讲，自然需要中间管理层，但中间管理层的多少则要视实际情况来定。
4.技术支持结构。这个部分之所以不被称为“层”，而是“结构”，原因在于它不是一个层级，而是存在于每个层级之中，起到重要的技术和安全支持作用。我们在这里也把它作为一个重要模块，在第一部分“战略主题”中所讨论的“确保安全”主要靠这个部分来完成。所要强调的是，第一，技术不仅仅指网络和计算机技术，而且包括风险管理、投资管理和法律顾问等一切技术支持；第二，不同类的技术在不同层级的分布可能有不同，比如在操作基层可能更多的是网络和计算机技术支持，而在战略高层除了网络和计算机以外，则需要更多的风险管理专业技术人员。该层面的某些非核心技术环节，也可以考虑采用外包的方式完成。
5.行政支持结构。除了以上四个模块以外，还有一个模块就是行政支持结构。我们把它也称为结构，而不是层级，因为它和技术支持机构一样，同样分布在不同的层级。这个部分也影响组织规模，而且行政支持结构的规模弹性是最大的。如果行政支持结构的效率较高，那么相应的规模就可以减少；相反，如果其效率低下，我们则不得不面对一个规模很大的行政支持结构。这个部分通常是服务外包的考虑对象，即如果要节约编制、提高效率，可以把行政支持机构中的某些部分外包出去。
综上，我们对五大模块的定位如下：高层是战略核心，基层是运营核心，术支持结构是安全核心，中间管理层可灵活设置，行政支持结构可尽量精简（见图1）。
四、组织结构
中心思想：建立以垂直管理为主的多功能、扁平化、网格式组织结构。
本文所讨论的不是社保经办机构当前的组织结构是什么，而是其目标结构是什么，也就是说，理想状态下，我们要建立一个什么样的组织结构。讨论一个公共组织的组织结构时，要回答四个问题：一是协调的问题，即战略高层与中间层、基层的协调问题；二是职能的问题，即该组织到底应该覆盖多少职能；三是规模问题，即在预算一定的情况下，能否尽量减少组织规模，或者说在组织规模一定的情况下，能否减少预算；四是服务便利化的问题，即如何能让客户尽可能方便的获得服务。
问题1：协调。组织模块间协调的问题，我们可以选择的方案有三种：第一，横向结构，这种结构意味着，地方某个部门只受地方政府的领导而不接受中央政府的领导，这种情况在中国的政府框架下极少，在这里略去，暂不予讨论。第二，垂直结构，即中央政府有关部门对某项职能进行直接的监督和管理。这种结构的优点是效率高，高层对基层的控制力强；缺点是横向缺乏协调。第三，矩阵式结构，即某个部门隶属于地方政府，同时又接受上级相应主管部门的业务指导。这种结构的优点是部门既执行上级部门的指令，又综合考虑地方的情况；缺点是当中央和地方利益不一致的时候，在政策执行方面会产生冲突。
在考虑组织结构的时候，往往不是我们选择了某种结构，而是中央和地方博弈产生了某种结构。有时中央也不得不依赖地方，组织机构成为政治的选择。对于社保经办机构的组织结构，如果我们从中央的角度考虑问题的话，就要看该职能在多大程度要需要地方政府的配合。如果完全不需要或者很少需要（特别是信息和资金方面），那么就可以选择垂直结构。如果需要甚至是很大程度的需要，则不得不选择矩阵式机构。
问题2：职能。社会保险涵盖养老、医疗、失业、工伤和生育保险等诸多种类。“这些职能是放在一个部门内，还是应该分散在不同的部门内”，这在目前仍是不易回答的问题。针对这个问题，我们有两点分析。
第一，从理论上看，可以将这些职能的整合分成：人员编制与物理空间的整合；技术上和流程上整合。我们在考虑整合的时候，往往首先考虑到的是第一种整合，即人员编制与物理空间的整合，认为这样的整合看得到、摸得着，有实际意义。但是实际上，技术上和流程上的整合往往更为重要。如果两个职能部门采用共同的数据库，相似的工作流程，这时这两个部门在实质上已经开始了整合。至于人员和物理空间的整合，往往涉及敏感的行政甚至是政治的考虑，可以押后适时进行。反之，也可以先实现人员和物理空间的整合，再推动技术和流程整合。
第二，效率问题。这里所说的效率问题，涉及到组织的运营成本和社会的交易成本。在组织的运营成本方面，如果把两个职能放在一个部门内，然后两个职能共用一套技术支持体系和行政支持体系，则可以实现总体的运营成本的降低。在社会的交易成本方面，如果两种职能共用一个服务窗口，则可以减少市民的搜寻成本，即交易成本。
综上两点分析，职能部门的整合可从两个方面入手，一是技术和流程上首先整合，部门联合开发技术系统和管理信息系统。二是不论两个职能部门在后台的人员和空间上是否已经整合，在基层的服务窗口可以先行物理空间整合（也就是一站式服务大厅），降低社会的交易成本。社会交易成本的降低对于市民来讲感觉更为明显，更能体会到所谓“服务型政府”的好处。
问题3：规模。根据第二点的分析，社保经办机构职能部门进行整合可以减少组织运营成本和社会交易成本，并且提高组织运作效率。但职能整合势必引起规模缩减。本文暂且不讨论规模缩减导致的组织不稳定和工作人员抵制，单纯从技术层面分析哪些模块可以缩减规模。
第一，操作基层。操作基层主要的问题是测算操作人员（社保员）与接受服务的市民的比例，每个社保员的效率越高，所需要的总人数也就越少。当然，先进的技术，服务外包可以减少编制人员的数量。
第二，中间管理层。这个问题在组织模块部分已经讨论过。也就是说根据直接监督的能力决定在省以下和服务窗口之间设立多少中间层。缩减中间管理层可以使组织更加扁平化，提高效率。
第三，行政支持结构。行政支持结构并不一定比中间管理层容易管理，固定的编制和复杂的人际关系使得行政支持结构的人员也有强有力的讨价还价的能力。但是这个部分也往往是造成行政效率低下的一个重要环节。它也可以通过服务外包来减少编制人员数量和提高效率。
问题4: 服务便利化。服务便利化的问题在本节问题2中已经讨论了一部分，也就是说无论职能部门在人员编制和物理空间上是否已经整合，都要在操作基层的服务窗口首先进行物理空间的整合，即实现社会保险一站式服务。同时，网格化覆盖，彼此联网的多网点服务窗口，可以使市民像选择银行窗口一样，方便地选择任何一个服务网点。进一步，服务也不一定是人与人的交互，也可以是人机交互，采用一些自动服务机等多种形式提供服务。
综上，从战略高层的角度考虑，如果要加强控制、提高效率、改善服务的话，则可以建立一个“以垂直管理为主、多功能、扁平化和网格式”的组织结构。
五、组织变革
中心思想：以技术变革推动组织变革。
前面四个部分讨论的战略目标、核心能力、组织模块和组织结构，都是组织未来的发展目标。领导者和管理者都可以据此发现现实与理想之间的差距。但要实现这些目标，则依赖于组织变革。对于公共部门来讲，最难的工作莫过于组织变革。
一方面，开拓新的项目需要有资源的支持，而另一方面，对机构、人员的增减都涉及到利益问题，因而就会受到来自不同层面的压力。
通过刚才的分析，可以看出，对于社保经办机构的组织变革来说，无论是实现垂直管理、功能整合，还是削减中间管理层、操作基层和行政支持结构，都既涉及到行政效率问题，又牵扯到敏感的人事问题，以及部门的权力和利益。这些往往是组织改革最大的阻碍和挑战。
但是，对社保经办机构的组织变革而言，找准了方法和路径，在一定程度上可以减小变革阻力。事实上，第二部分的分析指出管理信息系统是社保经办机构的核心能力，因此，1）掌握了管理信息系统也就掌握了组织的实质业务流程；2）什么样的管理信息系统就可以打造什么样的实体组织；3）如果管理信息系统可以整合，组织整合就变得更为容易。因此，有一种改革途径就是“通过技术系统的变革引领组织和人事的变革”。直接进行人事变革是困难的，而对于技术的变化，往往遇到的阻力比较小。可以将技术进行推广并不断强化，将它深深地植入组织中。如果我们希望两个职能部门合并，就打造一套两个部门可以共同使用的管理信息系统，在适应新技术的过程中，逐渐调整组织结构，这样不但改革阻力小，而且对于市民来讲，服务大大简化和方便了。相反，如果不在技术和管理信息系统上进行整合，而仅仅是人员在空间上进行合并，组织所执行的功能和服务并没有整合，市民也体会不到整合所带来的便利。如果再涉及到人员的裁撤，那么就将遇到巨大的政治阻力，改革还可能因此而夭折。
综上，我们认为对于以管理信息系统为核心能力的社保经办机构，其变革可以从技术变革开始，以技术变革推动组织变革。