刘金荣
（中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003）
摘 要：政府和社会组织是社会治理的两大核心主体，两者协同治理是当代社会公共管理职能社会化的必然结果。为使两者协同治理增效，就要克服协同瓶颈，优化协同治理结构。
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关键词 ：政府；社会组织；社会管理；协同治理
中图分类号：D625文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0226-03
收稿日期：2014-10-19
作者简介：刘金荣（1959-），男，江苏涟水人，副教授，从事公共管理和公务员制度研究。
政府和社会组织是社会治理的两大核心主体，政府在社会治理中占主导地位，社会组织在社会管理中则是政府必不可少的协同主体。随着公共管理社会化加快发展，社会组织在社会治理中的独特优势日益突显，因此，政府与社会组织的协同治理就成为优化社会管理的基本路径。
一、政府与社会组织协同治理是优化社会管理的必然选择
依据市场、政府和志愿失灵理论分析，市场、政府和社会组织都有其自身难以克服的局限性，市场在配置资源中尽管起决定性作用，但市场不是万能的，市场也存在一定的局限性，一是市场存在不能调节或调节不了的领域，如国防、治安、消防等公共物品的供给问题。二是在市场能够调节的领域里，市场调节存在着自发性、盲目性、滞后性、收人分配不公、外部不经济和急功近利等市场自身所无法克服的困难；政府存在决策失效、寻租和公共产品提供低效等缺陷，在市场和政府相继出现失灵的情况下，人们试图用社会组织来拯救两大 “失灵”问题，现实中，社会组织也存在着公益不足，家长作风和对象局限等严重问题，导致志愿失灵。因此，现代公共治理的策略选择是市场、政府和社会组织等多元主体协同共治，而在社会治理中，政府和社会组织地位突出，二者间形成协同治理模式对于实现国家治理体系和治理能力现代化，进而加快推进全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦至关重要。
依据合作主义理论分析，合作主义主张在公众与政府间引入一个协调性的因素，即各种非营利性的社会组织，在公众和国家之间架起桥梁，实现公众与国家的合作，政府与社会组织形成既相互制约又相互合作的协同关系，通过这种协同，双方能够很好地抑制各自的不足，使政府维护的普遍利益和社会组织维护的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。
依据治理理论分析，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，它从强调公共事务管理主体的多元性出发，强调国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，通过合作实现对公共事务的有效治理。正如俞可平先生所说： 政府与社会组织的合作，“由民间组织独立行使或与政府一道行使社会管理职能的过程，便不再是统治，而是治理"。
从上述三种理论角度分析，我们不难理出这样一条思路来，在我国目前全面深化改革和全面建成小康社会的攻坚阶段，经济体制深刻变革，社会格局深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些都对我国优化社会管理提出了前所未有的巨大挑战。要全面落实党的十八大提出的加快形成 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会管理新体系，就要采用政府与社会组织协同治理之策。
政府与社会组织协同治理是当代社会公共管理职能社会化的必然结果。传统公共管理是以政府为中心的“一元治理”，社会则处于边缘地带。政府通过对公共性的独家垄断，建立起对社会的垂直控制体系。与此不同，协同治理则强调政府与社会组织的合作伙伴关系。
政府与社会组织协同治理作用在于：“一是对政府而言，这种联合能够通过社团的集体行动，增强与国家权力的协调一致性的活动，发挥政策的实际效力，对社团组织来讲，二者的协同也是组织成功发展的关键；二是可以促进发展型的制度的研究，可以促使社会管理创新模式的出现；三是通过协同，社团才能成为真正起作用的枢纽组织，当好政府与人民的桥梁。”[1]
实行协同治理必将优于二元对立的治理模式，能够更好地适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需要。
二、政府与社会组织协同治理的主要瓶颈
政府与社会组织协同治理是大势所趋，但他们之间的协同关系的建立并不是理所当然的，既需要有现实的可能性，又需要双方的努力才能促进关系的实现。
1、政府与社会组织地位不对等。政府与社会组织协同治理，要求政府与社会组织在相互独立的基础上，以平等的身份，基于资源优势与功能互补而开展组织间互动合作。具体而言，政府与社会组织合作伙伴关系的建立应具备以下基本条件： 价值一致、相互依赖、功能互补、彼此独立与对等。随着改革开放不断深入发展，政府职能加快转变，社会组织不断发展壮大，但依然改变我国“大政府小社会”的格局，政府过于强势，处于强势地位，社会组织过于弱小，处于从属地位，两者间是一种非均衡不对等的关系，协同治理往往形式大于内容，社会组织发挥了对政府社会治理拾遗补阙的作用，不仅没有自由选择权，而且在协同治理中明显缺乏独立性与自主性。
2、政府对社会组织管理不科学。长期以来，我国政府对社会组织管理制度的设计是“预防制”思维为主的。社会组织管理制度可划分为 “预防制”和“追惩制”两种类型 。预防制的实质是严把“入口”关，对社会组织设置较高的登记门槛，从源头上加强对民间组织的控制，以预防非法组织的生成和开展活动。“追惩制”的实质是“放松管制”，对社会组织不设置登记门槛，但对社会组织开展活动进行严格的监管，对社会组织的违法行为进行追究。在“预防制”思维下，政府对社会组织的发展，心态是消极的，对社会组织承担公共服务的能力持怀疑态度，对应该放权给社会组织的社会事务总是不放心，不愿意，导致社会组织对公共服务的参与度较低，在一定程度上制约了社会组织的治理能力。
3、政府职能不适位。政府职能科学定位是政府管理的逻辑起点，是政府正确行使权力、有效履行职责发挥应有作用的前提和关键，同时也是其他社会主体正确定位，发挥应有作用的重要保证。改革开放以来，我国政府职能多次调整，取得了很大的进步，尤其是党的十八大以来，政府职能有了新定位，政府职能转变在加快，力度在加大，但现实中政府职能“缺位”“错位”“越位”现象依然十分突出，政府在许多领域包揽了公共产品的生产和提供，但因其政府的责任有时缺失、公共资源的有限和政府能力的局限，政府没有提供或不能提供公共服务，出现了公共服务的“真空”；政府在职能分工定位上往往存在边界模糊，交叉混淆的情况，政府之间、部门之间等职责不清，互相推诿扯皮，不仅影响政府的绩效，还对政府的公信力产生负面影响；政府在职能履行中干了管了大量的不该干不该管的事务，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，市场能干的社会能管的没有从政府职能中转移出来，造成了公共服务社会化市场化水平还比较低，严重阻滞着社会组织协同治理。
三、政府与社会组织协同治理的主要措施
政府与社会组织协同治理是一项系统工程，必须在全面深化改革的前提下，加强基层设计，全面推进。着力重点在以下三方面：
1、优化治理结构，建立政府与社会组织的平等合作伙伴关系。政府与社会组织都是社会公共事务的治理主体，是治理公共事务的共同责任承担者。在政府与社会组织的协同治理中，二者不应是行政系统中的上令下行式 “命令服从”关系，而是对等、契约式的合作伙伴关系，政府应是协同治理的推动者、引导者和服务者，通过制度化安排，明确各自的职责、义务和权利，形成合理的治理结构，协同治理才有可能，才能顺利推进。
（1）增强社会组织的自主性。社会组织要以自己清晰的自主性承诺和独立的行动力来适应政府和公众对其角色的新期待，由此获得政府和公众的信任与支持，不断提升仅公共服务的能力和水平来增强自主性；同时，社会组织应加强自身组织建设。要制定和完善组织章程，明确组织愿景和目标；树立服务理念，明确服务范围；加强业务能力建设，完善运行流程，以自身的良好品牌形象赢得自主性。
（2）协调好政府与社会组织的利益关系。协调好政府与社会组织间的利益关系是实现两者协同增效的核心。政府利益是指政府所代表的国家利益和社会公共利益； 而社会组织利益则指社会组织及其所代表的特殊群体的共同利益，两种利益尽管存在一定的分野，但都体现着公共性，因此，地方政府与社会组织的协同首先是一种利益的共享。但二者之间存在着差异也必须加以注意，政府要维护和实现整体的公共利益最大化，而社会组织则希望维护和实现组织以及它所代表的那部分特殊群体利益最大化，两者存在整体与局部之分，社会组织与政府协同，其中一个重要动机就是获得相应的政府资源支持，即利益的获得，这也是社会组织存在与发展的重要条件之一，为此，政府一方面主要通过制度安排如政策优惠、财政支持、政府购买等充分尊重并保障社会组织的合法利益诉求，提高社会组织的协同积极性；另一方面，政府要坚持维护和实现社会整体公共利益的价值取向，加强对社会组织的监管，为社会组织毕竟代表的是局部的利益，在某些时候存在有较强的自利性，甚至为了局部的利益而损害公共利益，政府要加强利益协调，保证公共利益的实现。
（3）科学界定政府与社会组织的责任关系。科学界定政府与社会组织的责任关系是实现两者协同增效的关键。政府与社会组织都承担着社会公共事务处理，公共产品和服务提供，意味着都要承担相应的公共责任。而两者的责任担当是不同的，政府承担的公共责任包括法律责任、政治责任、行政责任和道德责任等，社会组织的公共责任主要体现在公益性目标的实现和依法运行上，相较而言，政府的责任要比社会组织承担的责任范围更广、内容更多、层次更高，带有整体与全局的特征。尤其需要注意的是在政府与社会组织的协同治理过程中，
政府公共服务职能向社会组织的转移并不意味着政府责任的转移或减少，相反，政府不但仍然承担着公共服务提供者的全部责任，而且还要承担对社会组织的规范引导责任。
2、强化扶持力度，提升社会组织发展质量。
（1）要加强社会组织孵化基地建设。目前我国社会组织仍处于发展的初级阶段，整体还很弱小，迫切需要专业团队的指导辅导和多方面的支持。在我国，社会组织发展由于受到众多条件的制约，普遍存在专业能力缺乏的问题，“社会组织无论是资源动员，还是与政府协同提供公共服务，致力于政策倡导，都需要具备丰富的专业经验和专业能力。相对来说，我国社会组织普遍缺乏专业人才，在协调互动能力、组织管理能力、危机应对能力、发展创新能力、资源动员能力，尤其是公共产品与服务的提供能力等方面，与协同所需要达到的能力层次间存在较大差距。”[2]
（2）要建立健全社会组织保障体系。要加快制定和完善社会组织财税扶持减免配套政策和政府资助制度，加强社会组织从业人员保障体系建设，着力解决社会组织的人才引进和培训、职称评定及职业资格认证等问题。
（3）要建立稳定的公共财政专项投入制机。为各种社会组织积极参与公益事业和社会服务提供资金支持，为政府各部门购买公共服务建立畅通的资金拨付渠道。
3、加快政府职能转变，有效整合各方力量。政府主要在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维持社会公平正义、市场监管、提供基本社会保障等方面履行好职责，将更多的公共服务职能以多种形式转移给社会组织，据有关资料显示，在香港，社会组织承担了 85%～90%社会福利和社会事业的服务供给。
（1）切实简政放权，完善行政审批事项。
要严格落实“两个一律”。对于“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”“今后，凡是市场机制可以有效调节的事项以及（下转245页）（上接227页）社会组织可以替代的事项，凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项，都不应设立行政许可和行政审批。”[3]要强化监管。政府治理要从注重事前审批向注重事中事后监管转变；要规范新设行政许可事项。做到“三个严格”：严格设定标准、严格设定程序、严格对设定和实施行政许可的监督。
（2）优化政府机构设置，积极推进大部制改革。把职能相近、交叉重复、分工过细、管理分散、相互扯皮、长期难以协调解决的政府机构，通过职能整合、综合设置，形成科学合理、结构优化、运行顺畅、廉洁高效的治理体系；理顺政府部门权责关系，按照宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职责定位，科学确定政府部门权责范围和职能重点，坚持一件事由一个部门负责，确需多个部门协同管理的事项，要明确主次责任，并建立健全部门间的协调配合机制；理顺上级政府部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系，以保证政令畅通，各司其职。
（3）完善政府绩效管理，提升政府治理水平。党的十八大报告指出，要 “创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。要建立完善政府绩效管理制度体系，加强法治是政府绩效管理的基础；要建立科学合理的政府绩效管理指标体系，科学合理的绩效指标体系是开展政府绩效管理和考评的基础和核心；要完善政府绩效评估机制。要加强政府绩效管理组织领导，明确绩效考评的职责体系，理顺各部门的职能关系，形成推进绩效考评工作的合力。要完善政府绩效评估方式，形成政府考核与社会评价有机结合，多层次多元化开放式的政府绩效评估体系。
（4）着力推进政府购买公共服务
政府包揽垄断公共服务，事实证明必然导致公共服务质次价高。要坚决蒾十八届三中全会决定要求：“推广政府购买服务”，“加大政府购买公共服务力度”，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府购买公共服务要重点突出，循序渐进，要制定购买公共服务目录及规范体系，要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，重点是引入竞争，保证政府购买公共服务取得良好效果。
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参考文献：
[1] 时立荣，刘昔.论社会组织与政府协同关系的建立和发展[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），第40卷第5期：37-38.
[2] 张宇，刘伟忠.地方政府与社会组织的协同治理：功能阻滞及创新路径[J].南京社会科学，2013，（5）：74.
[3] 本书编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2013：156.
（责任编辑：王兰爽）