仪喜峰 吉娜
摘要：优化发展环境要求政府实现消极不为和积极作为的统一。政府依法行政将会极大地优化发展环境，只有严格地依法行政，才能达到社会效果，经济效果与法律效果的统一。依法行政的障碍在于部门利益。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：依法行政；优化环境；行政行为
如何才能优化发展环境？从消极角度讲，政府不能“三乱”即乱收费、乱罚款、乱滩派；政府也不能搞地方保护主义，进行地区封锁，如限制外地商品流入本市，对外地商品实行封杀政策；还有，政府不能实行行业垄断和部门垄断，这样，政府才能为发展经济、为企业发展创造良好的外部环境。从积极角度讲，要优化发展环境可以从几个方面努力：优化人才环境；优化投资环境，许多地方政府为了促进本地区经济发展，都在抢抓机遇，纷纷打开自家大门，想方设法争客商、拉资金，出台许多优惠政策，掀起了一浪高过一浪的招商引资热潮，在这个过程中，特别注意要实行依法行政，如以减免税费来吸引项目和资金，这是必要的，但不能任意减免，无条件地减免，否则，不仅使国家财政收减少，还会削弱税收杠杆的调控功能；优化硬件建设环境，如政府对城市进行统一规划、对市容市貌进行统一治理。这些年，有的县市争创“国家卫生城”、“国家级旅游城市”，这些举措都有利于提升城市品位。
依法行政与优化发展环境之间究竟是什么关系？有人认为，政府部门依法行政，严格执法不利于优化发展环境，特别是不利于投资环境，不利于当地经济发展。例如，环保部门对污染企业不能太认真，应当做好“通信员”，当上级部门或新闻媒体要介入污染企业时，及时地通风报信；再如，技术监督部门对本地“地下作坊”生产的假冒伪劣产品不能加大执法力度，而是任由发展等等。的确，我们从许多新闻媒体的曝光中可以获悉很多内幕，一些执法部门对于眼皮底下的违法事件熟视无睹，甚至在执法检查时通风报信。笔者认为，这并不是因为严格依法行政会阻碍经济发展，而所谓的“网开一面”式的执法实际上是从根本上破坏经济发展，最终会危及到每个人。
政府必须依法行政，严格执法，提高执法水平。只有这样才会最终优化发展环境。关于“依法行政”的理解，必须结合“依法行政”的相关问题，通过具体事例阐述行政法的原则、原理及行政行为，最终来说明只有依法行政，才能达到社会效果，经济效果与法律效果的统一。
“谁”依法行政？主体是谁？简单地说政府，政府执法是通过具体的个人进行的，因此执法的主体可以归为政府及公务员。目前，我国兴起了考公务员热，考公务员是许多大学毕业生就业时的重要选择。公务员的素质一定程度上影响到最终的执法文明程度。如果执法队伍里充斥的都是只会吆喝、只会填罚单的人，肯定谈不上“依法行政”。早些年发生的“乙肝歧视诉讼案”，曾引起我国法学界、实务界、新闻界的高度关注。安徽青年张某在省级公务员考试中笔试、面试均列同职位报考人员中的第一名，但事后体检中被查出感染乙肝病毒，从而被人事部门拒绝录取。人事部门认为自己是“依法行政”，严格执行了公务员体验标准，但在医学上，张某的乙肝检测显示不具有传染性，他只是病毒携带者并不会感染别人，并且这种患者具备正常的生活、工作能力，法院最终在判决理由中指出该体检标准是没有法律论据的。依法行政靠的是有知识、德才兼备、素质高的公务员。政府部门不能采取身高、性别、面貌等等一些不合理的限制而剥夺公民平等的就业机会。
依法行政中的“法”指什么？“法”分两大类。第一大类是法律规范。这通过具体的部门法律来体现。具体包括行政实体法、行政程序法和行政救济法。实体法律规范涉及经济、文化和社会生活的方方面面，如公安、海关、金融、外汇、物价、计生、工商、交通、城建、环保、民政、税务、土地、矿产、技术监督、文教、卫生、新闻等被称为从“摇篮到坟墓”的全方位管理，这些领域都有相应的法律、法规、规章。行政程序法目前正在审议中，现只有《制定行政法规、行政规章的程序规则》。行政救济法规范，如行政诉讼法、行政复议法、行政监察法、国家赔偿法。
第二大类是法律原则。主要有公开、公正、公平原则，即“三公原则”；合理性原则，也称比例原则，主要指行政机关在相应幅度内适应作出行政行为，不能悬殊太大；责任原则，即政府违法，侵权，要承担相应法律责任；行政合法原则，该原则意味着行政权是法律规定的，即法律创制；意味着法规、规章不能与宪法、法律相抵触即法律优先，意味着涉及公民人身自由权、财产权的重要事项只能由法律设定，即法律保留和法律优先。现实中行政法规、地方性法规，国务院部门规章、地方政府规章与法律冲突、抵触的情况十分普遍，都违法了合法性原则；诚信原则。也称信赖保护原则，指政府应当讲信用，政府作出承诺、作出行政行为要兑现；如果确因公共利益需要改变、撤销原来的行政行为，那么必须对公民的损失给予补偿。
诚信原则在行政法中要实现有很大难度。有些官员在招商引资时会信誓旦旦，一旦外商把厂子建过来，资金引进来，就实行“关门打狗”政策；有些政府部门为了挽救濒临破产的国有企业，会千方百计动员效益好的私有企业与国企联合，运用行政权力强制私企与国企联姻，并许诺种种优惠条件，一旦联姻成功，手续齐备就把私有企业归为国有，这样就把别人的财产吞并过来，如果私企原负责人不满意，则断水断电，接着工商、税务等执法部门轮番上阵找茬儿。还有些部门，以“领导换届”为由而不履行先前的行政义务等等。
在西方政治理论中，的确有人主张君主不能讲信用，不能太诚实，马基亚维利认为君主只有像狮子和狐狸一样，才能巩固统治，因此，出尔反尔，尔虞我诈并不可耻。但是，作为一个政府，一个整体的部门，如果出尔反尔，不守信用，长此以往，肯定不利于本地经济发展，政府形象被打了折扣，就不会有人愿意与之交往了。
“行政”有哪些种类？行政，指行政行为。政府的行为是多种多样的，行为方式千差万别。在德国，行政活动主要由行政行为、法规命令、行政合同、事实行为及计划行为构成。[1]大体上，行政行为有以下几种：行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收（收税、收费）、行政征用、行政检查、行政规划、行政确认、行政许可（行政审批）、行政调解、行政裁决、行政合同、行政指导、行政给付、行政救助、行政奖励、行政补偿、行政制定规则（行政立法）等。行政行为要合法有效，必须具备以下四个条件：第一，主体合法。即行政机关具备执法主体资格，执法人员具备公职人员身份。如果是一个内部科室，如办公室，或者是一个二级机构，则一般不具备执法主体资格；第二，权限合法，主要包括地域管辖权、事务管辖权、级别管辖权以及时间限制；对于新型的服务类行政行为，不必苛求其法律依据，因为这类行为基本属于积极行政的范畴，“对于这种行政行为，只要在职权范围内作出，与法律及法律的精神没有抵触就可以实施。”[2] 第三，程序合法。一般先立案、再取证、后裁决；又如处罚时要表明身份、出示执法证件；告知权利；听证；说明理由等等。程序包括方式、步骤、时限等内容。实践中发生的“诱惑调查”、“陷阱取证”、“执法圈套”等行为，其违法处即在于取证方式违法，是一种以“利诱”这种正当手段取证的，其目的是“引诱”别人违法，从而制造一种违法事实。“诱惑调查”不同于卧底取证，后者目的不是引诱别人违法，而是采取隐蔽手段发现违法事实，可以采用偷拍偷录等手段，前提条件是不能侵犯别人合法权益。第四，形式合法。如书面形式、法律文书。绝大多数行政行为都是正式的，只有警告、批评可以口头作出。
依法行政的障碍是什么？一般认为，政府部门追求的利益只能是公共利益，提供公共服务，而不能谋求自身的利益。但由于我国存在相当多的行政事业单位，它们要自筹自支，因此乱收费十分普遍，福利、津贴、工资等都要靠收费，形成“养人收费、收费养人”的怪圈，形成“管理就是收费，收费就是管理”的观念，这在农村尤为突出。正是通常所说的“政府执法部门化，部门执法利益化”。执法就是为了追求利益，为此执法部门之间也会干起仗来，发生激烈冲突。有利的时候，几个大盖帽争管一个破草帽，没利的时候，互相推诿。除了追求“部门利益”外，“县官不如现管”也成为依法行政的障碍。公务员作为具体的做事人员，在现实当中往往要按上级领导的指示办事，依红头文件行事，当指示与法律打架时，有许多行政人员选择了按照领导指示办事而不是依据法律。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献
［1］[德]哈特穆特·毛雷尔.高家伟译.行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000：179．
［2］姜明安.建立服务型政府应正确处理的若干关系［J］.北京大学学报（社会科学版），2010（6）．
（仪喜峰单位：上海海事大学法学院教师；吉娜单位：上海海事大学法学院2014 级研究生）