杨利军 河南省省直机关住房资金管理中心
当前，国际经济环境错综复杂，全球经济增长乏力。我国经济运行处在中长期潜在经济增长率下降和短周期弱复苏的交织阶段，结构性矛盾突出，运行风险增加。展望下半年，“稳增长”政策会继续发挥积极作用，企业适度回补库存，我国宏观经济将保持中速平稳增长态势。近年来，针对我国经济运行中出现的部分行业过热、投资需求过旺、信贷投放过快等问题，党中央、国务院采取了一系列宏观调控措施，力图保证我国经济顺利实现“软着陆”，促进经济持续稳定增长。同时，人民银行加大了金融宏观调控和窗口指导力度，银监会加强了对银行机构信贷业务的监管。当前，宏观调控的政策效应日益显现。开发银行作为长期融资领域的主力银行、批发银行以及从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节的政策性银行，其流动能力较差，受宏观政策变动的影响较商业银行更直接、更深远。如何正确应对国家宏观政策的变动，采取必要措施调整信贷结构和规模，防范开发性金融的风险，保持开发银行的优秀业绩、继续促进国民经济持续快速增长有十分重要的意义。
一、目前我国宏观金融经济形势的特点
(一)国民经济处于合理区间运行
自2 01 2年9月份企稳回升以来，我国经济基本保持了平稳增长态势。2013年一、二季度GDP分别增长7.7%和7.5%，增幅同比放缓0.4和0.1个百分点，连续五个季度在7.4%-7.9%之间运行，经济增长的稳定性有所提高。经济增速也保持在7.5%的调控目标的下限之上，处于合理区间运行。
（二）国内需求相对稳定，消费对经济增长的贡献下降
投资增速较快，但呈逐月放缓态势。上半年，资本形成总额对GDP的贡献率是53.9%，较上年同期提高了4.5个百分点，拉动GDP增长4.1个百分点。消费名义增速减慢，实际增速基本稳定。1-6月份，社会消费品零售总额名义增长12.7%，增幅同比放缓1.7个百分点，剔除价格因素消费实际增长11.4%，增幅同比提高0.2个百分点。
（三）当前，国内长期积累的结构性矛盾和短期经济问题相互交
织，使经济运行中出现了一些突出问题，经济运行中“两难”问题增多地方政府债务风险加大与保持基础设施投资力度；财政收入增速放缓与发挥财政对经济增长的支撑作用；制造业产能严重过剩与发挥制造业投资拉动经济增长和调整产业结构的关键作用；抑制房地产价格上涨与稳定房地产投资；稳定出口市场份额与人民币升值压力等两难性问题突出。这些问题处理不好，不仅会打击市场的信心、影响短期经济增长，更重要的是会加大财政金融风险、恶化经济结构、减缓经济自主增长动力，动摇经济持续增长的基础。
（四）调控手段的特点
目前宏观调控中，既使用了经济手段（例如调整存款准备金率，加大公开市场操作力度），也使用行政手段（要求地方与中央保持一致，对国有商业银行贷款进行直接审查，对投资项目进行全面清查）。如中央银行一方面运用市场手段提高商业银行应缴存款准备金率，控制对房地产行业的信贷风险。另一方面调整分支行的信贷管理职能，2003年发布了“121号”文件，规范房地产信贷业务，各商业银行也相应调整了信贷业务的经营管理规则，加强了信贷风险管理。相继的行政调控措施还有国务院相继下发的“18号”文件，在防范房地产市场风险中健康发展，还对重大违规项目的处理，组织固定资产项目和银行信贷的大检查，暴露了有关商业银行和一些企业违反国家相关规定以及市场原则的粗放发展弊病。两种手段结合，目的在于通过经济和行政手段控制土地和资金等关键要素的供给，辅以对部分行业投资的直接管理，约束经济自主增长的速度，减缓低成本迅猛扩张的力度。总的趋势是行政手段逐步增强，对政令统一的要求比较严格，调控领域深入到具体的行业和投资、贷款项目，地方政府、银行和企业的自主行为空间明显缩小。土地和资金等关键生产要素供给增长减慢，各类微观主体对政策环境的预期开始发生逆转。
（五）当前宏观的重点调控要素与政策
正确理解货币政策微调。当前货币政策的执行效果，从目前看，适度宽松的货币政策在我国得到了有效的成效，货币信贷总量快速增长、信贷结构继续优化，对提振市场信心、扩大内需，促进经济回升发挥了十分重要的作用。“从上半年的执行情况来看，应对金融危机，不只是中国，西方市场经济国家，不少也采取了很多政策措施来制止经济下滑、促进经济回升。但从总体效果比较来看，中国的政策，也包括中国适度宽松的货币政策，应该说是最成功的。”央行货币政策报告原文说的是：坚定不移地继续落实适度宽松货币政策，根据国内外经济走势和价格变化，注重运用市场化手段进行动态微调，把握好适度宽松的货币政策的重点、力度和节奏。这里所说的“微调”不是对货币政策的微调，而是对货币政策的操作、货币政策的重点、力度、节奏进行微调。所谓“微调”有两个重点，一方面是用市场化的手段，而不是用规模控制的办法。另一方面是“微调”，而不是大的调整。而且这种“微调”实际上一直在进行，人民银行月月、周周、天天都在根据市场的情况进行微调。央行不会采取规模控制的办法来控制商业银行的贷款规模，而且央行也有很多工具可以用来控制货币供应总量，从而影响商业银行的信贷规模。同时，也会保持货币信贷总量的增长对经济的拉动和支持作用。 我国宏观调控的重点对象机制在信贷、土地和产业项目，并且将信贷政策、土地政策和产业项目政策组合运用。通过框定土地供应和项目投资的范围，来制新增投资和与之相关联的信贷规模。土地资源是房地产市场过热和地方政府推动热点行业发展中的基础要素。因此，中央银行2003年发布了“121号”文件，规范房地产信贷业务，同时运用市场手段提高商业银行应缴存款准备金率，20 07年-20 08年先后14次上调存款准备金率，来控制对房地产行业的信贷风险。国务院相继下发“18号”文件，进一步促进房地产市场在防范风险中健康发展。另一方面，中央调整省以下土地管理体制，实行垂直管理入手，规范土地供应和占用，从基础要素制止“热源”，抑制某些地方土地上的项目热。控制土地供应的不规范性，并重点清理整顿撤消许多所谓的“开发区”，还地于民，还地于耕。总之，土地政策已成为宏观调控政策的重要组成部分。国家发展和改革委员会还提高了过热行业项目建设的资本金要求，提高了项目投资的门槛。
二、本轮宏观调控中对开发性金融的主要影响
（一）整个金融业在调控后的变化
宏观经济调控的关键部门在银行业，无论投资或土地，银行是资金与项目的连接点，一些项目资金链条断裂后的风险，也将反映到银行业上。宏观调控后，开行和各商业银行一样对信贷规模进行了调整，缩小审批和发放规模。金融调控后可能出现的几个变化：一是年度新增贷款规模下降。二是贷款行业分布将会有所调整。三是银行机构资金运用不对称的结构性问题显现。四是银行依法合规经营得到重视。五是项目贷款清理有可能产生银行资产风险。
（二）行政性质明显的承贷主体受政策变化影响最为直接
开发银行适应国家宏观政策调控，对许多省份承诺的贷款进行了核减。其中，绝大多数就是拟发放给土地储备中心和城市建设投资公司的城建贷款。
（三）发放规模受到限制，并可能产生资产质量下降
开发性金融制度安排中的缺失，将在本轮宏观调控中凸显风险。可以预计，信贷资金不到位，可能造成一些项目资金链条锻炼，工程项目不能按期投产将，影响到未来贷款本金的如期归还和资产质量的下降。
（四）政府财政承诺的缺陷，在本轮宏观调控中被暴露出来
在开行贷款中，公路、城建等行业的贷款往往是以交通规费和财政“兜底”作为还款保证的。财政作担保不符合《担保法》有关规定，而不少省市又存在财政透支今后财力搞城建和超能力担保的问题，使“兜底”成为一纸“安慰函”；再加之政府换届造成的道德风险，更使“兜底”雪上加霜。在企业资金吃紧的情况下，开行必将转而请求财政偿债，“吃饭财政”在农发行企业挂账包袱尚未甩掉的情况下，面对开行的硬性“兜底”，显然会出现力不从心的现象。
三、开发银行的应对思考
（一）在开发银行原有业务范围之内，扩大开发性金融支持业务领域，提高流动能力
一方面可以通过资产债券化或将部分贷款转售给商业银行持有等方式，增强开发性金融机构的流动能力。另一方面应该按照“五个统筹”的原则，重新界定其业务范围，分散贷款行业高度集中的风险，加大对农业、高科技产业、交通能源、教育、科技、卫生、生态环境等社会事业的支持力度。开行“两基一支”业务范围是1994年界定的，随着经济的发展，其业务已向各行业不断拓展。新形势下，要根据经济发展需要、国家支持重点和开发性政策金融贷款项目的特点，对部分其他领域向开行“放行”，以防止五大行业中长期贷款潜在风险的集中爆发。
（二）改革城市建设投融资体制，进一步完善借款主体的法人治理结构
城市建设投融资要打破目前单一渠道，应有更多的空间，以真正实行投资主体多元化。可以通过招商引资、土地出让，发行市政建设债券，吸引民营企业进入到公路和城建领域，打破行政企业搞城建的格局。尤其是要改变政府官员兼职行为，真正实行自主经营，并通过引进监督机制，防止运作中的腐败行为，以此促进城市建设投融资体制改革完善、借款人法人治理结构的完善。
（三）合理限制政府的负债水平
在有限的地方财力和高额的投资需求形成矛盾时，地方政府负债的合理性毋庸质疑，关键是政府怎样合法、合规、合理负债。一方面，《预算法》和《担保法》的相关条款应当作相应修改，使政府负债合法化，使债权人的权益得到保护。另一方面，要出台相关条例对地方政府的债务总量进行控制，使其不超越债务存续期间的总偿债能力的边界，防止财政超能力担保导致的资金链条断裂，及由此引起风险向开发性金融机构的转移。
（四）争取地方政府的理解和支持，配合本次宏观调控
由于开行承诺贷款的不少城建项目受本轮宏观调控的影响，实际贷款合同无法签订到位，在这种情况下，各分行应加强与省地市政府的联系，争取各级政府的支持，利用开行的组织优势，一方面加强对固定资产项目贷款的清理，尤其是以财政为还款来源和提供保证的贷款，落实债权、清收贷款、避免损失；二要优化信贷结构，提高资产质量；三完善信用结构，如扶持贷款担保机构的发展、降低抵押贷款办理的相关费用、帮助银行处置抵押资产、落实债权等；四要通过组织增信，提高地方政府信用，并引导企业增强信用观念，扩大信用。
（五）金融调控监管部门应该发挥更大的作用
一是合理控制货币信贷供应调节金融机构流动性，维系市场流动性，促进经济金融平稳运行。二是宏观金融政策（调控和监管政策）要更好发挥组合效应，及时做好微调、预调，既防范苗头性问题，又要防范交叉性风险和系统性风险，促进金融稳定。三是稳步推进金融改革问题，提高货币政策的传导效果。
目前，我国已经进入全面建设小康社会的发展新阶段。从长期看，我国经济将会继续保持较高速度的增长，不仅表现为规模和数量的扩展，也表现为质量和效益的提升，表现为经济制度的发展。经济的快速增长，社会的深刻变化，为开发性金融提供了广阔的发展空间。国家开发银行作为政府的开发性金融机构，应立足于我国现阶段的国情特点，积极贯彻中央扩大内需的方针，连接政府与市场，发挥开发性金融支持经济发展的独特作用。同时，也要加强对应对各种情况的能力，完善风险防范体系，继续以优质资产高效率支持经济发展。